Le droit de la concurrence dans le secteur du transport 

Applicabilité des traités européens au secteur du transport aérien

Historiquement, le secteur des transports et, plus particulièrement encore, le transport aérien, était un bastion national . Il était marqué par un interventionnisme prononcé des Etats ainsi que par la conclusion de conventions bilatérales. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, une écrasante majorité d’Etats dans le monde et notamment en Europe ont fait le choix d’investir leurs deniers dans le développement de compagnies aériennes de manière à leur permettre d’être soumises moins fortement à la concurrence internationale . Au niveau européen, nous avons assisté, jusqu’au milieu des années 1970, à une lente évolution du processus concurrentiel dans le secteur des transports.

Dans une première décision, dite « Code du travail maritime » , rendue en 1974 par la Cour de justice des Communautés européennes (à l’époque), la Cour avait à juger d’un problème de libre circulation des travailleurs. Sans aller plus loin dans l’analyse de cette question qui dépasserait le cadre de la matière qui nous occupe, c’est un autre pan de l’arrêt qui retiendra notre attention. Dans cette décision, la Cour a relevé que la partie spécifique du traité de Rome relative aux transports (anciens articles 70 à 80 T.C.E., aujourd’hui 90 à 100 du T.F.U.E.) ne trouvait pas à s’appliquer aux transports maritimes et aériens au motif que la partie générale du traité permettrait, à elle seule, de mettre en œuvre les objectifs définis par le traité dans la poursuite d’un marché commun . Tant que le Conseil n’avait pas pris les mesures nécessaires, le transport aérien était soustrait à l’application du titre relatif aux transports du traité. À ce moment, il n’était encore nullement question d’une éventuelle application des règles de concurrence portées, elles, par une troisième partie du traité de Rome.

Cet état de fait fut bouleversé en Europe lorsque, en 1986, cette même Cour rendit son arrêt « Nouvelles Frontières » . Cette dernière fut amenée à intervenir « [dans le cadre de poursuites pénales engagées contre des responsables de compagnies aériennes qui avaient pratiqué des tarifs pour la vente de billets, sans que ces tarifs n’aient été homologués et ce, en violation de la loi française] »  . Une question préjudicielle a été posée par la juridiction de renvoi , qui cherchait à savoir si les règles de concurrence prévues par les traités trouvaient à s’appliquer au domaine du transport aérien. Sans ici entrer dans les détails, la Cour déclara applicables les règles prévues par les traités européens et notamment les règles de concurrence portées par ceux-ci, au secteur du transport aérien. Pour justifier sa décision, la Cour s’est fondée sur l’ancien article 73 du T.C.E. (aujourd’hui article 93 du T.F.U.E.), prévoyant la compatibilité de certaines aides en matière de transport. Selon le considérant 39 de cet arrêt, « une telle disposition suppose manifestement que les règles de concurrence du traité, dont relèvent les dispositions relatives aux aides d’Etat, s’appliquent au secteur des transports indépendamment de l’instauration d’une politique commune dans ce secteur »  . En outre, la Cour a pris argument du fait qu’elle ne trouvait, dans aucune disposition du traité, une dérogation soustrayant cette activité à l’application de la politique de concurrence mise en place par le traité.

Au-delà de son aspect confirmatoire de l’applicabilité des règles édictées dans les traités européens au secteur du transport aérien , cet arrêt marque également le point de départ des initiatives du Conseil de l’Union européenne dans son dessein de « réaliser un marché intérieur du transport aérien »  . Sans être exhaustif sur ce point, nous rappellerons que cette libéralisation a eu lieu en plusieurs étapes et s’est réalisée par l’adoption de « paquets »  législatifs au cours des années 1980 et 1990. Cette relative rapidité consécutive à l’arrêt prononcé par la Cour témoignait de la crainte des responsables politiques de devoir faire face à une « libéralisation » de fait, reconnue et instillée par la jurisprudence  . Aux yeux des gouvernants, il est rapidement paru impératif de définir un cadre réglementaire de manière à permettre aux opérateurs économiques d’évoluer dans un environnement sûr.

En effet, une fois effectives, les mesures adoptées en vue de la libéralisation ont entraîné de profonds changements dans le modèle de l’aviation que nous connaissions depuis la Seconde Guerre mondiale et le traité de Chicago de 1944. Il suffit par exemple de penser à l’émergence des compagnies dites low cost, dont le développement a été facilité par l’ouverture à la concurrence mais aussi et surtout par l’octroi d’avantages par les autorités publiques en vue de les attirer. C’est pourquoi le contrôle des aides d’Etat octroyées aux acteurs du secteur et la sanction des éventuelles violations aux règles les régissant est rapidement devenu un enjeu primordial de la politique menée par la Commission dans la lutte contre une concurrence déloyale. Le fait que, « dans un environnement plus concurrentiel, les aides d’Etat pourraient revêtir une importance stratégique sensiblement accrue pour les gouvernements soucieux de protéger les intérêts économiques de leurs ‟propres” compagnies » , ne semble souffrir aucune contestation.

Après avoir conclu à l’applicabilité des traités européens à la matière des transports et ébauché le processus de libéralisation, nous analyserons plus en détail, dans la section suivante, la règlementation des aides d’Etat dans les textes fondateurs.

La réglementation des aides d’Etat prévues par les traités et appliquée au transport aérien

La matière des aides d’Etat, qui nous occupe ici, trouve un premier écho dans le Titre VI du T.F.U.E., consacré aux transports et comptant une dizaine de dispositions. Il énonce, en son article 93, que sont compatibles les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports ou qui, en substance, sont la contrepartie d’une obligation de service public. Cette disposition n’a pas pour objet d’exempter toute aide au secteur du transport des dispositions générales sur les aides d’Etat mais bien de jouer le rôle de base subsidiaire pour autoriser celles-ci  . Outre cette disposition bien spécifique, ce sont bien les règles édictées dans le Titre VII, sous la section intitulée « aides accordées par les Etats » (articles 107 à 109 du T.F.U.E.) qui sont appelées à régir les aides accordées aux entreprises aéroportuaires. Mais, c’est aussi et surtout par l’adoption d’instruments de droit dérivé que sera contrôlé le comportement des Etats et, plus généralement, des collectivités publiques, dans leur politique d’aides aux entreprises.

L’analyse des instruments de droit dérivé étant l’objet de la deuxième partie de cette contribution, nous nous proposons d’analyser, en premier lieu, l’article 107, §1er, du T.F.U.E. et des conditions qu’il pose pour que l’on soit face à une aide d’Etat (1).). À cette occasion, nous nous interrogerons sur son applicabilité aux aides accordées aux entreprises opérant dans le secteur du transport aérien. Ensuite, nous nous arrêterons sur les exemptions possibles à l’interdiction de principe posée par cette disposition d’octroyer des aides d’Etat (2.) et 3).). Une dernière attention, plus sommaire, sera accordée au nouveau règlement d’exemption par catégorie n° 651/2014 en ce qu’il vise les aides au transport (4).). Nous faisons le choix ici de ne pas développer la question des aides d’Etat au sauvetage et à la restructuration  qui, elles aussi, ont vu leur réglementation être refondue en 2014. Celle-ci peut entrer en ligne de compte lorsqu’il s’agit de restructurer un aéroport ou une compagnie aérienne.