Le territoire un environnement naturel qui présente parfois des risques

Le territoire : un environnement naturel qui présente parfois des risques

Le territoire est d’après la définition du dictionnaire Larousse « une étendue de la surface terrestre où est établie une collectivité humaine, plus ou moins nettement délimitée, qui présente généralement une certaine unité et un caractère particulier ». Il se matérialise par son environnement naturel qui signifie au sens large, « l’ensemble des éléments naturels qui entourent l’homme et où évolue une vie humaine et participent à son équilibre et à la fourniture de biens et de services écosystémiques. En d’autres termes, cette notion concerne ce qui est constitué par l’ensemble des conditions et des éléments naturels de la Terre comme le sol, l’eau, et l’air, y compris toutes les couches de l’atmosphère, les matières organiques et inorganiques ainsi que les êtres vivants et les systèmes naturels qui les supportent et dont certains de ces éléments participent à subvenir à ses besoins ». Ce sont aussi toutes les conditions naturelles (physiques, chimiques, biologiques) et culturelles (sociologiques) qui sont en mesure d’agir sur les êtres vivants et les activités de l’homme.
Dans une approche systémique, l’environnement physique se compose de deux éléments naturels principaux : les milieux (aquatique, terrestre, etc.) et le vivant. Ces deux entités forment les écosystèmes dont l’homme fait partie et qui se maintiennent grâce à des services échangés garantissant un équilibre environnemental caractérisé par des conditions physicochimiques homogènes. Les services écosystémiques, évalués depuis peu par les politiques13 sont classés comme « bien commun ou public ». La notion de « bon état écologique » décrit ainsi la bonne santé d’un écosystème et garantit la quantité et la qualité des services fournis par lui tout en en dépendant, au service de la population. Il faut distinguer les «services» des « fonctions écologiques » qui les produisent : les fonctions écologiques sont les processus naturels de fonctionnement et de maintien des écosystèmes, alors que les services sont le résultat de ces fonctions. Ces services sont par exemple la production de l’oxygène de l’air, l’épuration naturelle des eaux, la biomasse qui nourrit les animaux domestiqués, pêchés ou chassés, l’activité des pollinisateurs dans les cultures et celle des organismes qui produisent et entretiennent l’humus, la séquestration naturelle de carbone dans le bois, les sols, les mers et le sous-sol, ou encore le recyclage permanent des nutriments et de la nécromasse par les animaux, champignons, bactéries. On y inclut parfois les aménités offertes par la nature comme la beauté des paysages. Ces services sont indispensables à la vie humaine, et doivent par conséquent être protégés et préservés de tout danger tel la pollution ou la raréfaction des ressources.

Aménagement : une déconcentration au service d’une décentralisation territoriale inachevée

Depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, la gouvernance territoriale est en perpétuelle mouvance. Pour comprendre le jeu d’acteur territorial, une distinction doit être faite entre les porteurs de compétences : les collectivités territoriales qui portent le projet de territoire (compétence déconcentrée aux régions, départements, EPCI, Métropole ou communes), et les services de l’Etat aux différentes échelles territoriales (compétence décentralisée). Les autorités des collectivités territoriales (présidents du conseil général, régional, etc.) sont des représentants élus sous le contrôle des représentants de l’État (préfets). C’est l’État qui détermine les compétences dites « régaliennes » de ces collectivités. La décentralisation territoriale vise à donner aux collectivités territoriales des compétences propres, distinctes de celles de l’État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l’émergence d’une démocratie de proximité. Elle prend sa complète signification quand elle donne à ces collectivités une suffisante maîtrise des ressources financières qui leur sont nécessaires. La déconcentration quant à elle vise à améliorer l’efficacité de l’action de l’État en déléguant certaines attributions de l’échelon administratif central aux fonctionnaires locaux, c’est-à-dire aux préfets, aux directeurs départementaux des services de l’État ou à leurs subordonnés.
L’acte premier (1982-2003) a initié avec la loi Defferre promulguée le 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions en apportant trois innovations majeures : la suppression de la tutelle administrative exercée par le préfet, le transfert de l’exécutif départemental du préfet au président du conseil général et l’élévation de la région en une collectivité territoriale de plein exercice. A la suite de la loi Defferre, les lois des 7 janvier 1983 et 22 juillet 1983 vont répartir les compétences entre l’État et les collectivités territoriales et instaurer le transfert de ressources. Dans les années 1990, les pays et l’intercommunalité voient le jour. La loi LOADT d’orientation relative à l’aménagement et au développement du territoire du 4 février 1995, communément appelée loi Pasqua, constitue un premier aboutissement du renouveau des politiques d’aménagement du territoire. Elle prévoit notamment l’établissement d’une série de schémas régionaux et prône la mise en place d’une péréquation entre collectivités riches et pauvres et consacre l’entité géographique du Pays.

Méthode et champs d’application du recensement

Afin de pouvoir comprendre les logiques de mise en œuvre actuelle du droit environnemental, il a fallu recenser les moyens réglementaires, juridiques et législatifs mis à disposition par l’Etat. De plus, étant donné que l’étude concerne les modes de gestion actuels, reflets du cumul et de l’évolution des modes de gestion antérieurs, il a semblé nécessaire de recenser l’évolution des textes et des outils pour mettre en lumière leurs objectifs et leurs finalités. En effet, malgré la disparition de l’obligation d’application d’un outil réglementaire (PER, ZPPAUP, POS, etc.52) le temps de latence entre la nouvelle disposition et son application est parfois long (jusqu’à 20 ans). De surcroît, dans un souci de faisabilité, seulement les textes de lois principaux et ceux à l’origine de la création des outils de gestion territoriaux ont été recensés. Pour ce faire, un recensement a été réalisé selon des objectifs bien précis. En effet, il était question de faire un recensement de toutes les politiques publiques, c’est-à-dire les textes de lois relatifs à la protection de l’environnement, en d’autre termes, tout ce qui concerne la protection et la gestion des ressources naturelles telles que l’eau, les massifs, le littoral, la mer, la montagne, la forêt, la biodiversité. Les politiques relatives à la prévention des risques concernent la gestion des aléas naturels par les moyens de prévention, tels l’urbanisation contrôlée, les plans de prévention et les dispositions réglementaires associées. Les aléas technologiques tels les ruptures de barrage, la pollution des milieux, etc., et la prévision des aléas, domaine attribué aux sciences techniques et de l’ingénieur (prévision météorologique, climatique, géophysique, hydrologique, etc.) n’ont pas été inclus. L’aménagement du territoire est la notion principale qui fait converger toutes les autres notions. C’est pour cette raison que les milieux atmosphériques et le réchauffement climatique ainsi que la gestion des milieux de pleine mer où les enjeux humains et structures humaines sont peu nombreux, ont été retirés du champ de l’étude. Les grands traités européens et les principales directives européennes (directive oiseaux, habitat, inondation, etc.) à l’origine des réflexions politiques françaises ont été également recensés du fait de la place importante de l’Europe dans la construction de la réglementation environnementale. Enfin, la chronologie des évènements relative aux grandes catastrophes naturelles a été ajoutée dans l’inventaire pour donner un historique qui a alimenté les réflexions sur la législation encadrant la gestion des aléas et des risques et l’évolution de cette gestion.
Dans un premier temps, les données relatives aux outils de gestion territoriale ont été récoltées directement depuis les sites des ministères chargés des politiques environnementales. Le Ministère de la Transition Ecologique et Solidaire (MTES), tuteur principal des politiques publiques relatives à la gestion des ressources et à la prévention des risques, a été la source principale. Le Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation (MAA) a été le deuxième site de référence car il est tuteur des politiques publiques relatives à la gestion forestière et à l’incendie de forêts. Dans un deuxième temps, depuis le site Légifrance, il a été possible de recenser les textes à l’origine des politiques environnementales et de vérifier leur vigueur et leur historique législatif. Les codes de l’environnement et forestier59 ont permis de vérifier les obligations réglementaires en matière de gestion environnementale. Enfin le code de l’urbanisme a permis de vérifier les liens juridiques entre l’aménagement du territoire et les obligations environnementales.

Evolutions thématiques des politiques environnementales et des modes de gestion

Le droit environnemental français est un droit transversal récent car il parcourt plus d’une quinzaine de codes, d’où la complexité de mise en œuvre, et cumule les aspects de droit public et de droit privé. Ce droit moderne, technique et complexe est cadré par le Code de l’environnement, entré en vigueur par l’Ordonnance du 18 septembre 2000 et a été reconnu lors de la création du ministère de l’environnement en 1971. Il reconnait notamment que l’ « on ne peut dissocier l’homme de son milieu de vie et des éléments physiques et biologiques qui composent ce milieu ». Exiger la protection de l’environnement impose que l’homme se soumette à des obligations envers la nature ce qui n’implique pas pour autant que la nature ait des droits. Initialement, le droit de l’environnement avait comme unique objet de préserver, de sauvegarder, de protéger l’environnement. Il s’agissait d’un droit de la conservation d’un état de la nature considéré par la société comme faisant partie d’un patrimoine auquel elle est attachée. Historiquement, les premières initiatives de protection de l’environnement datent du Moyen-Âge avec les premiers codes forestiers et surtout la création de l’administration des Eaux et Forêts en 1291. Dans une seconde étape du développement du droit de l’environnement, il fut pris conscience qu’il ne suffisait pas de le protéger par le jeu de mesures conservatrices, mais qu’il convenait également de mener une action positive de restauration et de gestion de l’environnement (par exemple que la montagne ne pouvait être protégée durablement sans y maintenir des montagnards, qu’une action efficace sur la qualité des eaux ne pouvait résulter de la simple interdiction d’y rejeter les résidus d’activités polluantes) et qu’il fallait en amont mettre en œuvre des politiques publiques d’investissements, etc. Depuis, le droit français s’est progressivement étoffé, passant de préoccupations de sauvegarde des ressources forestières et aquatiques pour les activités humaines (pour la construction de bateaux de guerre et raréfaction de l’eau), à la préservation des écosystèmes et de sa biodiversité, à la transition énergétique et passant de la lutte à l’adaptation aux changements climatiques ainsi qu’à une solidarité écologique. Depuis les années trente, le droit international s’est emparé du sujet et a développé des réseaux de connaissance et des moyens juridiques et financiers pour lutter contre la dégradation ou plutôt maintenir la planète.

L’intégration juridique des thématiques politiques dans les documents d’urbanisme et d’aménagement au niveau local

D’un point de vue juridique, la hiérarchie des normes fait converger les outils de gestion environnementale vers un outil intégrateur d’aménagement : le SCoT. Le SCoT est un outil stratégique et prospectif qui permet la mise en œuvre une stratégie territoriale à l’échelle d’un «bassin de vie». La loi portant engagement national pour l’environnement (ENE) de 2010 a introduit le principe selon lequel les Plans locaux d’urbanisme (PLU) et les cartes communales doivent être compatibles avec le SCoT, intégrateur des documents de planification supérieurs (SDAGE, SAGE, CHARTE PNR, SRCE, DTADD, etc.). La multiplication des normes supérieures étant source de risques juridiques, la loi ALUR du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, né au départ pour relancer la construction de logements, va plus loin que la loi Grenelle II dans la simplification. Ainsi, le SCoT devient le document pivot qui sécurise les relations juridiques : C’est au regard du SCoT que les documents d’urbanisme locaux (PLU, PLUi, cartes communales) doivent être rendus compatibles. La loi ALUR crée par ailleurs une nouvelle mission pour le SCoT : identifier les espaces pour lesquels une analyse du potentiel de densification et de mutation des espaces bâtis devra être menée dans les PLU. Dans un contexte de transfert de la compétence concernant le PLU aux EPCI, le SCoT doit être élaboré à l’échelle d’un grand «bassin de vie» ou d’une « aire urbaine », c’est-à-dire de territoires correspondant aux déplacements quotidiens domicile-travail des citoyens. Il est ainsi préconisé qu’un SCoT englobe l’équivalent du périmètre de plusieurs PLUi, afin de répondre au mieux aux enjeux du territoire, ce qui correspondrait à cinq ou six SCoT par département. Un nouveau périmètre de SCoT sur un seul EPCI n’est donc plus possible depuis le 1er juillet 2014. À noter que toutes les communautés de communes ont désormais obligatoirement la compétence concernant le SCoT.

Table des matières

INTRODUCTION
 Etat de la question : le territoire et la réponse publique
 Le territoire : un environnement naturel qui présente parfois des risques
 Réponse de l’action publique : les politiques publiques et les outils d’aménagement
 Formulation du problème et stratégie de vérification
CHAPITRE I. Etat des lieux des politiques de la gestion environnementale du territoire français
 INTRO
 1. Une gouvernance et des moyens en mouvance
o Intro
o a. Aménagement : une déconcentration au service d’une décentralisation inachevée
o b. Etat actuel de la gouvernance territoriale et des moyens de mise en œuvre des politiques publiques environnementales
o Conclu/transition
 2. Une méthodologie d’état des lieux des politiques publiques environnementales
o Intro
o a. Méthode et champs d’application du recensement
o b. L’inventaire, support de nombreux constats
o Conclu/transition
 3. Une évolution thématique accélérée et des préoccupations politiques environnementales bien ciblées
o Intro
o a. Evolutions thématiques des politiques environnementales et des modes de gestion
o b. Préoccupations thématiques politiques du droit environnemental français d’aujourd’hui
o Conclu/transition
 4. Des préoccupations territoriales multithématiques face à des préoccupations politiques environnementales sectorielles
o Intro
o a. Un territoire de fait multithématique
o b. L’intégration juridique des thématiques politiques dans les documents d’urbanisme et d’aménagement au niveau local
o Conclu
 CONCLUSION CHAPITRE I
CHAPITRE II. Analyse conceptuelle et opérationnelle de la mise en œuvre des politiques publiques par les outils de gestion stratégiques et opérationnels
 INTRO
 1. Méthodologie empirique de représentation des politiques au sein du projet territorial
o Intro
o a. Une représentation des processus politiques par logigramme et par périmètres d’action
o b. Une représentation des territoires par modes de fonctionnement corrélée aux périmètres d’action des outils de gestion
Conclu/transition
 2. Analyse des résultats des processus de mise en place des politiques publiques
o Intro
o a. Analyse des politiques de l’eau
 L’eau douce et l’inondation
 Mer, littoral et retrait de côte
 Biodiversité aquatique
o b. Analyse des politiques liées aux ressources terrestres
 Forêts et incendie
 Biodiversité et paysage
 Massifs et risques gravitaires
o Conclu/transition
 3. Méthode de modélisation pour appliquer à des territoires d’étude
o Intro
o a. Modélisation à partir des périmètres d’action des outils de gestion environnementale
o b. Vérification des résultats par enquête terrain
o Conclu
 CONCLUSION CHAPITRE II
CHAPITRE III. Application du modèle opérationnel à trois terrains d’étude
 INTRO
 1. Diagnostic environnemental de trois terrains d’étude complémentaires
o Intro
o a. Trois territoires d’étude de la région PACA
o b. Trois profils environnementaux différents
 Les vallées du Buëch, une rivière naturelle au centre de la basse montagne
 Le Queyras, parc régional de haute montagne plissé par sa rivière et sous pression de ses aléas
 La Ciotat, une baie, une ville…
o Conclu/transition
 2. Diagnostic politique de deux types de territoires bien différents
o Intro
o a. Les outils à l’échelle régionale et suprarégionale
o b. BUËCH, la rivière avant tout
o c. La Queyras et sa mémoire du risque
o d. La Ciotat, territoire urbain soumis à de multiples pressions
 CONCLUSION CHAPITRE III
CONCLUSION
Bibliographie