LA DISTINCTION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES
C’est sur la base du décret du 31 mai 1862 que furent édictées à Madagascar les premières règles de la comptabilité publique, mais surtout le décret sur le régime financier des colonies du 30 décembre 1912 qui doit retenir l’attention, celui-ci étant demeuré en vigueur pendant plus de demi-siècle.
Malgré toutes les qualités que pouvait présenter ce texte, il eût été bien étonnant qu’il pût rester enchanté pendant une aussi longue période ; les amendements, les compléments abondèrent d’ailleurs, aussi était-ce, à une réglementation très largement fractionnée qu’avaient affaire récemment encore, les spécialistes des finances publiques.
Conscient d’une telle difficulté, le gouvernement de la jeune république malgache, a senti très tôt la nécessité de présenter de façon synthétique une nouvelle réglementation. Ce fût là un travail de longue haleine qui aboutit le 13 février 1968 à la publication du décret 68.080 qui constitue aujourd’hui la base de toute la comptabilité publique à Madagascar.
Nature de la distinction : La distinction des ordonnateurs et des comptables est une donnée complexe. Elle implique à la fois la séparation des tâches, la distinction des organes chargés de les assurer et l’incompatibilité de ces fonctions.
Dans toute opération budgétaire, deux phases sont toujours à distinguer : C’est d’abord de la décision administrative qui permet de recouvrer certaines recettes ou d’effectuer certaines dépenses. Celle ensuite de l’exécution proprement dite qui peut se faire soit en encaissement soit en paiement.
Ces tâches différentes sont assurées par des organes différents : L’ordonnateur a pour attributions essentielles, la décision et la constatation des droits et charges des organismes publics se traduisant par ordre d’encaisser ou de payer. Il a donc, pour mission de décider ce qui est opportun.
Le Comptable public lui, a avant tout la charge de garder les fonds et valeurs, de contrôler la régularité des ordres de recouvrer ou de payer par les ordonnateurs, et de les exécuter. N’exécuter que ce qui est régulier est donc le souci primordial du comptable.
Afin que les ordonnateurs et les comptables soient en mesure d’assumer leurs tâches avec toute l’indépendance requise, le législateur a édicté certaines incompatibilités : C’est naturellement d’abord l’incompatibilité des fonctions d’ordonnateur et de comptable. C’est aussi l’interdiction faite aux conjoints des ordonnateurs d’être comptables des organismes publics auprès desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions .
Enfin, en vertu des conditions prévues par les lois électorales, le statut général de la fonction publique, et de certains statuts particuliers, l’exercice de certaines activités est interdit aux ordonnateurs et comptables publics.
LES ORDONNATEURS
Le terme « Ordonnateurs » doit être rattaché non à la notion de recettes et dépenses mais à celle beaucoup plus large de créances et de dettes ; En effet est ordonnateur public, toute personne ayant qualité, au nom d’un organisme public pour contracter, constater, liquider une créance ou une dette ou encore, pour ordonner soit le recouvrement d’une créance, soit le paiement d’une dette. Par définition, les ordonnateurs ont une fonction générale commune, mais peuvent être dotés selon leur qualité d’attributions particulières. Ils sont soumis à un contrôle spécial.
Fonction générale : De façon générale, les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses, ils émettent les ordres de dépenses et les font parvenir, appuyées des justifications nécessaires aux comptables publics assignataires.
LES ATTRIBUTIONS DES COMPTABLES
La première tâche des comptables est une tâche d’exécution. En effet, ils sont chargés : De la prise en charge et du recouvrement des ordres de recette qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou d’autre titre dont ils assurent la conservation ainsi que les encaissements des droits au comptant et des recettes de toute nature que les organismes sont habilités à recevoir.
Du contrôle et du paiement des dépenses : soit sur ordre émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par des créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que la suite à donner aux oppositions qui leur sont signifiées.
De la garde et de la conservation des fonds et des valeurs appartenant ou confiés aux organismes publics.
Du maniement des fonds et des mouvements des comptes de disponibilités. De la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de comptabilité. De la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent.
Les comptables ne sont pas seulement investis d’une mission d’exécution, ils sont aussi tenu d’exercer un certain contrôle.
CLASSIFICATION DES COMPTABLES
Tous les agents publics habilités à manier des fonds ne sont pas qualifiés de comptables publics. Certains d’entre eux se sont en effet vont conférer des attributions des comptables, mais, les exerçant subsidiaire, ils demeurent hors statut. A côté des comptables par statut, il existe donc des comptables par fonction.
Les comptables par statut : Les comptables publics peuvent être classés selon leur qualité ou leur appartenance.
Classification selon la qualité : Les comptables publics sont principaux ou subordonnés. Les comptables publics principaux sont ceux qui rendent directement leurs comptes au juge des comptes. Les comptables publics subordonnés sont ceux qui dont les opérations sont centralisées par le comptable principal.
Classification organique : Plusieurs catégories de comptables publics participent à l’exécution des opérations de l’Etat. Ce sont les comptables du Trésor, les comptables des administrations financières, ceux des budgets annexes et les comptables auxiliaires. Mais en définitive, toutes les opérations d’Etat sont centralisées par les comptables du Trésor, et, finalement, par l‘agent comptable central du Trésor auquel incombe en outre la gestion de la dette publique. Les comptables du Trésor : Sous l’autorité du Ministre des Finances, les comptables du Trésor, principaux ou subordonnés, exécutent toutes les opérations de recettes ou de dépenses du budget de l’Etat, des comptes particuliers du Trésor, toutes opérations de trésorerie et, d’une manière générale, toutes les opérations financières dont l’Etat est chargé à l’exception de celles dont l’exécution est expressément confiée à d’autres comptables publics.
Les comptables centralisent les opérations faites pour le compte du trésor par les comptables publics et les comptables auxiliaires, les régisseurs et les correspondants locaux du trésor.
Des comptables du trésor peuvent être chargés par décret, pris en conseil des Ministres, d‘exécuter des catégories particulières d’opérations de recettes et des dépenses .
LE STATUT DES COMPTABLES
La justification principale de la distinction des ordonnateurs et des comptables est de permettre le contrôle des opérations des premiers par les seconds. Mais ceux ci doivent avoir des moyens suffisants leur permettant d’assumer pleinement et sereinement leurs fonctions.
Il serait vain de penser qu’un fonctionnaire, si scrupuleux soit-il, puisse censurer un supérieur hiérarchique. L’indépendance du contrôle par rapport au contrôle, voilà la première base de tout contrôle véritable, et c’est en vertu de ce principe universel que, traditionnellement, les comptables sont rassemblés à un corps distinct, doté d’un statut lui assurant toute l’indépendance désirable. En contrepartie de ce qui apparaît être un privilège, les comptables doivent assumer leur mission avec soin tout particulier. C’est pourquoi ils sont considérés comme étant personnellement responsables de leur gestion et sont tenus à des obligations particulièrement lourdes, si lourdes et qui plus est le législateur a cru devoir accorder quelques compensations d’ordre pécuniaire.
Table des matières
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : ORGANISATION FINANCIERE ET LES REGLES BUDGETAIRES
Chapitre I : LA DISTINCTION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES
1. Nature de la distinction
2. Sa justification
I.1. LES ORDONNATEURS
1. Fonction générale
2. Attributions particulières
a. Les ordonnateurs principaux
b. Les ordonnateurs secondaires
3. Contrôle
a. Le contrôle financier
b. L’Inspection Générale de l’Etat
b.1. Composition
b.2. Attributions
c. Le conseil de discipline financière
c.1. Nature
c.2. Saisine
c.3. Attributions
I.2. LES COMPTABLES
Section I. Lest attributions des comptables
I.3. CLASSIFICATION DES COMPTABLES
1.Les comptables par statut
a. Classification selon la qualité
b. Classification organique
2.Les comptables du Trésor
a. Les comptables des administrations financières
b. Les comptables du budgets annexes
3. Les comptables par fonction
a. Les chefs cantons
b. Les régisseurs d’avances et de recettes
4. Les comptables de fait
I.4. LE STATUT DES COMPTABLES
A. L’INDEPENDANCE COMPTABLE
1. La suspension de paiement
2. Les exceptions au principe
– La réquisition
B. LA RESPONSABILITE DES COMPTABLES
1. La section des comptes
2. Le débet comptable
C. LES OBLIGATIONS DES COMPTABLES
1. L’obligation au serment
2. L’obligation de constituer un cautionnement
D. LES COMPENSATIONS DES COMPTABLES
Chapitre II : LES REGLES BUDGETAIRES
II.1. DEFINITION DU BUDGET
A. Définition générale du budget
a. Définition formelle
b. Définition matérielle
c. Définition politique
B.Notion du budget de programme
II.2. LES LOIS DE FINANCES
A. Caractéristiques des lois de finances
B. La loi de finances de l’année ou loi de finances initiale
C. Les lois de finances autres que l loi de finance initiale
1) La loi de finance rectificative
2) La loi de règlement
II.3. LA PRESENTATION ET LE CONTENU DU BUDGET
II.3.1. La présentation du budget
II.3.2. Le contenu du budget
a- Le budget général
b- Les budgets annexes
c- Les comptes particuliers du trésor
II.4. L’EQUILIBRE DU BUDGET ET LA PERIODICITE
II.4.1. L’équilibre du budget : les règles et les exceptions
1.Les règles
2.Les exceptions
a. Le circuit de temps de guerre
b. Le budget cyclique
c. Le déficit systématique
II.4.2. La périodicité du budget
DEUXIEME PARTIE : LES PRINCIPES BUDGETAIRES ET LA PREPARATON DU BUDGET
Chapitre I : LES GRANDS PRINCIPES BUDGETAIRES
I.1 L’ANNUALITE DU BUDGET
I.1.1. Les aménagements du cadre annuel
I.1.2. Les crédits pluriannuels
I.1.3. Le cadre pluriannuel
I.2. LA GLOBALITE DU BUDGET
I.2.1. Le principe de l’unité
I.2.2 La règle de l’universalité
I.2.3. Le principe de l’unité de caisse et des non-affectation des recettes
I.2.4. Le principe de la sincérité
I.3. LA SPECIALITE DU BUDGET
I.3.1. Le principe de spécialisation par programme
I.3.2. La portée de la spécialisation par programme
Chapitre II : PREPARATION DU BUDGET
II.1. La technique d’évaluation du budget aux moyens (Budget 2004 et antérieurs)
II. 2. La technique d’évaluation du budget de programme
II. 3 Le DSRP et le budget de programme
II.4. Relation entre le DSRP et le budget de programme (BP)
E. NOTIONS FONDAMENTALES
TROISIEME PARTIE : EXECUTION EN DEPENSES
Chapitre I : PROCEDURE GENERALE DES DEPENSES
I.1. Les étapes préalables à l’engagement
I.2. Administration des crédits autorisés
I.2.1 La procédure générale de l’exécution du budget de l’Etat
I.2.1.1 De l’engagement des dépenses
I.2.1.2 De la liquidation des dépenses
I.2.1.3 De l’ordonnancement des dépenses
I.2.1.4 Du paiement des dépenses
Chapitre II : LES PROCEDURES SPECIALES DES DEPENSES
A. Dette viagère
B. Dépenses des frais divers de personnel
1. Nature des dépenses
2. Engagement
C. Engagement des charges permanentes
D. Dépenses de fonctionnement de service
E. Dépenses d’achat de matériel
F. Dépense des travaux
1. Nature des dépenses
.Travaux exécutés en régie
.Travaux exécutés sur convention par des particuliers
.Travaux exécutés sur marché
2. Engagement de la dépense
i. Etablissement du bon de commande
ii. Engagement des dépenses sur marché ou convention
iii. Enregistrement sur la fiche de comptabilité des engagements
G. Dépense de transfert
1. Nature de dépense
2. Non établissement du bon de commande
3. Enregistrement sur la fiche de comptabilité de bons de commande
H. Dépenses diverses
I. Dépenses de mission et déplacement
1. Nature des dépenses
2. Engagement ordinaire
J. Dépenses d’investissement
1. Les crédits d’engagement
2. Les crédits de paiement
CONCLUSION
