Fonction budgétaire du corps législatif, contrôle de l’exécutif et prudence budgétaire

Réformer les institutions budgétaires pour une plus grande efficacité des pouvoirs publics est une tâche primordiale dans les économies émergentes. Le renforcement du rôle du Parlement dans le cycle d’élaboration du budget fait partie intégrante du rétablissement de la démocratie dans l’ensemble de l’Amérique latine, qui nécessite un rééquilibrage des attributions respectives des pouvoirs exécutif et législatif dans l’action des pouvoirs publics. Or, le rôle du corps législatif dans l’élaboration des budgets publics et la gestion des finances publiques a été le plus souvent laissé de côté au début de la réforme économique. La situation commence à changer, car sa contribution au cycle budgétaire est en cours de réévaluation, tant dans les pays développés que, plus récemment, dans les pays en développement.1 On se rend de mieux en mieux compte que les Parlements ont un rôle capital à jouer pour assurer la conduite de l’économie, la transparence des finances publiques et le contrôle de l’exécutif. Renforcer l’examen du budget et le suivi de son exécution par le corps législatif s’impose comme un moyen d’assurer le contrôle de l’exécutif et de réprimer la corruption (OCDE,  2002 ; G8, 2003).2 Les institutions financières internationales s’attachent tout particulièrement à promouvoir la transparence de la gestion des finances publiques et à renforcer les modalités de l’information en la matière dans les  Les organes budgétaires législatifs remplissent des fonctions de contrôle essentielles à l’élaboration des budgets publics. Ils aident à assurer l’application du contrôle préalable, pour que les affectations budgétaires correspondent bien aux objectifs prioritaires de l’action publique, le contrôle en cours d’exécution du budget, pour que le budget soit bien mis en œuvre par l’exécutif, et le contrôle a posteriori, les administrations devant rendre compte de leur efficacité et des résultats obtenus. En théorie au moins, les Parlements sont donc des organes centraux de discipline de l’État et de contrôle externe de la gestion des finances publiques (Schedler et autres, 1999 ; Mainwaring et Welna, 2003). Toutefois, dans la pratique, le corps législatif manque souvent à cette mission dans les économies émergentes. Comment alors expliquer ce décalage entre ce que le corps législatif pourrait apporter à l’élaboration des budgets publics et son rôle réel ?  Les organes budgétaires législatifs ont été le plus souvent laissés de côté au début de la réforme économique et de la modernisation de l’administration des finances publiques. Après des décennies de gestion budgétaire défectueuse, les réformes de la première génération se sont principalement attachées à la transparence et à l’efficience de finances publiques et d’information financière.4 Cependant, on s’est moins préoccupé de la nécessité de renforcer parallèlement les mécanismes destinés à garantir l’intégrité et l’obligation de rendre compte de la gestion budgétaire hors de l’exécutif. Dans les pays d’Amérique latine, le corps législatif présente souvent des problèmes de fonctionnement, d’administration et de ressources qui nuisent à la réalisation de ses fonctions législatives, représentatives et de contrôle.

Aussi les réformes budgétaires de la deuxième vague, en cours, s’étendent-elles aux institutions qui concourent à la gouvernance budgétaire hors de l’exécutif. Cette deuxième vague de réformes comprend la réévaluation du rôle des organes budgétaires législatifs, par exemple les commissions parlementaires des finances, les services budgétaires du Parlement ou les services généraux de vérification. Cependant, les travaux théoriques sur les facteurs explicatifs de l’efficacité de ces organes dans les économies émergentes restent insuffisants. Le rôle que doit jouer le corps législatif dans l’élaboration des budgets publics reste le sujet de nombreuses controverses. L’orthodoxie économique dominante met en garde contre les dysfonctionnements budgétaires qu’entraînent des pouvoirs budgétaires législatifs sans limites et préconise donc de réserver les décisions économiques à l’exécutif. Néanmoins, l’expérience récente montre aussi le risque que fait peser sur l’élaboration des budgets publics une trop grande liberté d’action de l’exécutif, lorsque celui-ci n’est pas réellement contrebalancé par des mécanismes efficaces d’autodiscipline et de contrôle externe. L’un des impératifs de la gouvernance budgétaire dans les économies émergentes est donc de s’assurer que les dispositions institutionnelles permettent d’associer contrôle démocratique et prudence budgétaire.