Gouverner la circulation urbaine

Gouvernement urbain et analyse des politiques publiques

Dans un premier temps, notre analyse emprunte aux travaux portant sur le gouvernement. Sur cette notion, il faut quand même souligner une difficulté quasi-structurelle aux études et analyses menées en science politique. « On a accumulé de nombreuses connaissances sur les circuits de la décision au sein de l’Etat, sur la manière dont les groupes d’intérêts luttent pour s’y insérer, sur l’influence des représentations et des attentes, et sur mille autres mécanismes en jeu dans cette action spécifique qu’est « gouverner ». Somme toute, on travaille toujours beaucoup sur la question de savoir Qui gouverne ? (…) ou sur la question de savoir « comment gouverne-ton ? ». Mais on ne se risque guère à définir ce qu’est « gouverner ». En effet si récemment, par effet de mode ou par contraintes éditoriales, plusieurs ouvrages comprennent dans leur titre le mot « Gouverner », très peu parmi eux s’attachent à définir et analyser ce qu’ils entendent par gouverner, notamment en introduction. Comme signe révélateur de la méfiance envers cette notion que l’on retrouve dans les travaux d’analyse des politiques publiques, il n’y a pas d’entrée « Gouverner » dans le Dictionnaire des Politiques Publiques mais seulement une entrée sur la « Gouvernance » . Face à cette situation, ce sont plutôt les « ténors » de la discipline, qui se sont hasardés, au détour de travaux pas toujours très visibles, à présenter à une définition de « gouverner ». Pour Jean Leca, « gouverner, c’est prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens publics, coordonner des comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections, extraire des ressources, affecter des dépenses ». De son côté, Jean-Louis Quermonne définit le concept de Cf. Favre P., in Favre P., Hayward J. et Schemeil Y. (dir.), 00, op. cit., p. 0 et . Citons notamment Némery J.-C. et Wachter S. (dir.), Gouverner les territoires, Editions de l’Aube, La Tour d’Aigues, ; Borraz O., Gouverner une ville, Besançon -, Presses Universitaires de Rennes, Rennes ; Gaudin J.-P., Gouverner par contrat, L’action publique en question, Presses de Sciences Po, Paris, ; Scharpf F., Gouverner l’Europe, Presses de Sciences Po, Paris, 000 ; « Qui gouverne la ville ? », dossier spécial de Pole Sud, n° , novembre 000 ; Palier B., Gouverner la sécurité sociale, Presses Universitaires de France, Paris, 00 ; Fassin D. et Memmi D., Le gouvernement des corps, Editions de l’EHESS, Paris, 00 ; Lascoumes P. et Le Galès P. (dir.), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, Paris, 00 (qui devait s’appeler initialement L’action publique et ses instruments, tel que mentionné dans la bibliographie du Dictionnaire des politiques publiques) ; Oblet T., Gouverner la ville, Les voies urbaines de la démocratie moderne, Presses Universitaires de France, Paris, 00 ; Dumons B. et Zeller O. (dir.), Gouverner la ville en Europe. Du Moyen-Age au XXe siècle, L’Harmattan, Paris, 00 ; « Gouverner par les cartes », dossier spécial de Genèses, n° , septembre 00 ; Estèbe P., Gouverner la ville mobile, PUF, Paris, 00 ; Pinson G., Gouverner la ville par projet, Urbanisme et gouvernance des villes européennes, Presses de Sciences Po, Paris, 00 ; ou Payre R. et Pollet G. (dir.), Gouverner par les savoirs, La construction des cadres de l’action publique, à paraître en 00 aux Editions des Archives Contemporaines… Cf. Le Galès P., « Gouvernance », in Boussaguet L. et alii, op. cit., pp. -. Cf. Leca J., « Gouvernement et gouvernance à l’aube du XXIe siècle », note inédite citée par Pierre Favre, in Favre P., Hayward J. et Schemeil Y. (dir.), 00, op. cit., p. gouvernement comme « l’exercice du pouvoir régalien [qui] s’inscrit dans un processus qui débouche sur un arbitrage exercé soit par un organe collégial statuant à la majorité des voix (…) soit par un leadership (…). Un tel gouvernement se rencontre principalement au niveau d’un Etat ; mais il existe aussi sous une forme plus atténuée au plan local et régional » . Les difficultés rencontrées avec le concept de gouvernement ont conduit depuis une quinzaine d’années certains chercheurs à s’intéresser à la notion de gouvernance. En effet selon Patrick Le Galès, « l’utilisation du concept de « gouvernance » a d’abord à voir avec les limites du concept de « gouvernement » et, plus généralement, avec la séparation classique en Etat, société et marché »0. D’après lui, elle renvoie à « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains ». Elle est donc liée à la capacité de coordination de l’action collective et d’organisation des échanges. Mais nous n’allons pas pour autant reprendre le concept de gouvernance. Il nous faut en effet tout d’abord revenir sur plusieurs définitions afin d’éclairer notre positionnement.

Une sociologie politique des pouvoirs urbains

Il s’agit dans un premier temps de présenter les caractéristiques du gouvernement des villes en évitant deux impasses. Premièrement, nous tiendrons compte du fait que s’il s’agit de « gouverner », ce n’est pas uniquement le secteur public ou à partir seulement du secteur public. D’autre part, si ce « gouvernement » porte sur un territoire délimité qui comprend des instances compétentes avec des attributions précises, les instances municipales ne fonctionnent pas de manière indépendante, et d’autres niveaux d’action interfèrent avec elles. C’est pourquoi nous serons amené à mettre de côté la catégorie de pouvoirs publics qui renvoie trop strictement à la sphère et aux affaires publiques, à la fois administratives et électives, pour mettre en avant la notion de « pouvoirs urbains », dans son acception plurielle, qui permet de qualifier à la fois la diversité et la complexité du système d’acteurs local que nous analyserons, ainsi que les processus de co-production entre acteurs privés et acteurs publics, tout comme entre les institutions publiques de différents niveaux, qui l’animent. Cf. Quermonne J.-L., « Gouvernance et gouvernement : deux lectures d’une politique institutionnelle européenne », in Ihl O. (dir.), Les « sciences » de l’action publique, Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 00, p. . 0 Voir Le Galès P., « Régulation, gouvernance et territoire », in Commaille J. et Jobert B. (dir.), Les métamorphoses de la régulation politique, LGDJ, Paris, , p. . Ibid., p. . Cf. Le Galès P. et Lorrain D., « Gouverner les très grandes métropoles », Revue Française d’administration publique, n° 0, vol. , 00, p. . En ce sens, nos recherches sont connectées aux réflexions initiales dessinées par Robert Dahl dans son ouvrage devenu classique Qui gouverne ?. Son objectif est « d’étudier en leurs divers aspects telles égalités ou inégalités qui présenteraient un lien avec la plus ou moins forte influence que peuvent exercer, qu’exercent en fait, les citoyens sur les autorités locales ». Notre travail peut donc contribuer à valider certaines des conclusions avancées par le politiste américain quand il met en évidence, dans un système politico-administratif certes fort différent du cas français, l’existence d’un gouvernement pluraliste, qui représente l’équilibre entre plusieurs fractions des responsables locaux . Il s’agira donc de dépasser les analyses institutionnelles classiques des pouvoirs locaux qui considèrent les autorités locales sans réels pouvoirs puisque dépourvues selon certaines périodes d’attributions et de prérogatives explicites. Ainsi dans ce cadre, l’action des pouvoirs locaux est souvent réduite à des capacités de résistance. C’est à partir de cette perspective que certains chercheurs du Centre de sociologie des organisations ont investi l’institution municipale, en analysant principalement les villes en tant qu’organisation ou système. Leurs travaux avaient permis de mettre en avant les dynamiques du pouvoir périphérique, en montrant les liens d’interdépendance entre les collectivités locales et les services déconcentrés de l’Etat0 . De notre côté, nous allons donc plutôt être attentifs aux approches qui permettent de penser un système de relations sur un territoire à gouverner, et qui donnent de l’importance aux scènes de régulation locales. Dans cette perspective, Jacques Lagroye analyse comment le Maire de Bordeaux développe, renforce et exploite les logiques sociales et politiques de la société Cf. Dahl R. A., Qui gouverne ?, Armand Colin, Paris, [ pour l’édition américaine]. Ibid., p. . Ibid., p. et , Voir notamment l’entrée « Gouvernement local », in Hermet G., Badie B., Birnbaum P. et Braud P., Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Armand Colin, Paris, 00, p. . Voir sur ce point Mabileau A., Le système local en France, Montchrestien, Paris, . Voir notamment Dupuy F. et Thoenig J.-C., Sociologie de l’administration française, Armand Colin, Paris, ; et L’administration en miettes, Fayard, Paris, . Voir notamment Worms J.-P., « Le préfet et ses notables », Sociologie du travail, vol. , n° , , pp. – ou Grémion P., Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Seuil, Paris, et « Introduction à une étude du système politico-administratif local », Sociologie du travail, vol. , n° , 0, p. -. 0 Voir Crozier M. et Thoenig J.-C., « La régulation des systèmes organisés complexes : Le cas du système de décision politico-administratif local », Revue Française de Sociologie, Vol. , n° , , pp. – ; ou Thoenig J.- C., « La relation entre le centre et la périphérie en France, Une analyse systémique », Bulletin de l’Institut International d’administration publique, n° , Octobre – Décembre , pp. – . Dont témoignent pour partie les travaux qui s’inscrivent dans une perspective de sociologie urbaine marxiste. Très dynamique au cours des années soixante-dix, ce courant se concentre sur l’analyse de la production des politiques urbaines pour montrer les ressorts d’un capitalisme d’Etat et son influence dans les politiques d’aménagement urbain (transports, logements, développement économique). Voir notamment : Lefebvre H., La crise urbaine, Gallimard, Paris, 0 ; Castells M., La question urbaine, Maspero, Paris, ; Castells M. et Godard F., Monopolville, Analyse des relations entre l’entreprise, l’Etat et l’urbain, Ed. de l’EHESS, Paris, ; ou Lojkine J., « Politique urbaine et pouvoir local », Revue Française de Sociologie, Vol. XXI, n° , 0, pp. -. bordelaise pour asseoir territorialement son pouvoir . Il cherche ainsi à expliquer « l’institutionnalisation et la stabilisation d’un ensemble de relations assurant la position dominante d’un élu dans un espace résultant de rapports économiques, sociaux et politiques enchevêtrés ». Il rejoint en ce sens les analyses déjà entrevues chez Robert Dahl. En effet selon ce dernier, un leader politique, notamment un maire urbain peut jouer un rôle de catalyseur de la communauté politique, rôle qui dépend surtout de sa capacité à mobiliser des ressources interpersonnelles. Plus explicitement, pour Robert Dahl, le leadership politique se mesure à travers la capacité qu’ont certains acteurs à hiérarchiser les ressources d’un territoire en établissant des compromis au sein des coalitions gagnantes avec les acteurs sociaux locaux avant et après les élections municipales . Plutôt que de porter notre attention sur la définition de l’activité gouvernementale, ces travaux nous permettent de nous intéresser aux acteurs et aux structures qui gouvernent et administrent les sociétés urbaines. Notre objectif consistera donc à travailler la notion, la définition, le modèle de « pouvoirs urbains ». Au passage nous écartons donc la notion de pouvoir municipal. Nous verrons en effet que l’action publique qui se déploie dans le cadre du gouvernement de la circulation urbaine déborde largement des attributions municipales pour concerner à la fois les services déconcentrés de l’Etat (Préfecture, Police, service ordinaires des ponts et chaussées…), ceux d’autres collectivités locales (Conseil Général, communes suburbaines) ainsi que les acteurs privés et la société civile. Une dernière distinction est à mettre en place. Nous mettrons de côté la notion de pouvoirs locaux, au profit de celle déjà présentée de pouvoirs urbains pour mieux saisir dans leur complexité et leur spécificité les phénomènes urbains et la question des villes, dont la place sera maintes fois discutée au cours de notre étude. De plus, cela nous permet de nous éloigner des modèles d’analyse centrés sur le rapport centre-périphérie/national-local . Ainsi dans notre perspective, l’action, le rôle et la position des pouvoirs urbains renvoient en même temps aux enjeux et aux caractéristiques de la décision, l’administration, la gestion, la Cf. Lagroye J., Société et politique, Chaban-Delmas à Bordeaux, Pédone, Paris, . Cf. Lagroye J., Lagroye J., « Le leadership en questions, Configurations et formes de domination », in Smith A. et Sorbets C. (dir.), Le leadership politique et le territoire, Les cadres d’analyse en débat, Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 00, p. . Cf. Dahl R., , op. cit. Concernant les autorités locales, Yves Mény considère qu’ « il n’est ni possible – ni souhaitable – d’en donner une définition générale. Leur définition obéit à des facteurs contingents dans l’espace et dans le temps » et pour lui « seule l’analyse empirique permettra une telle qualification ». Il présente toutefois des critères pour les distinguer : « la capacité à prendre des décisions, à mobiliser des ressources, à manipuler les éléments du puzzle politique et administratif », cf. Mény Y., « Les politiques des autorités locales », in Grawitz M. et Leca J (dir.), Traité de science politique, PUF, Paris, , Vol. , p. . Voir aussi Biarez S., « Théorie du pouvoir local en France », Revue internationale des sciences administratives, Vol. , n° , , pp. -. Voir sur ce point Sorbets C., « Le pouvoir local : enjeu politique central ? », Sociologia internationalis, n° , , pp. -0. représentation, le rassemblement, la consultation ou la conception, tous liés à la pratique du gouvernement. Gouverner correspond alors à la capacité de régulation du secteur dans son ensemble, que cherchent à construire ou à détenir les pouvoirs publics, c’est-à-dire le pilotage de l’action publique, de la définition des problèmes publics à la conception puis la mise en œuvre de solutions.

Qui gouverne les villes ?

A côté des travaux précurseurs que nous venons de présenter, depuis une quinzaine d’années, une série de travaux a contribué à renouveler en France l’étude des gouvernements urbains. Prolongeant les recherches déjà mentionnées de Bruno Dumons, Gilles Pollet et Pierre-Yves Saunier, celles conduites par Jean Joana ou Renaud Payre ont contribué à renouveler les approches portant sur le lien entre pouvoirs périphériques et pouvoir central, soit en décentrant le regard par rapport au développement de l’Etat central, soit à partir d’autres espaces de régulation. En effet, ils s’appuient sur une « perspective socio-historique [qui] conduit à se défaire de ce double carcan consistant à n’envisager le pouvoir municipal qu’à travers une relation verticale nouée avec l’État, à ne considérer son histoire qu’à partir d’un regard rétrospectif et téléologique »0. Cette démarche permet de dépasser les conceptions « du local traditionnellement véhiculées par la science politique et la sociologie, notamment au travers d’une reconsidération de la notion clé de « notable » ». Dans ce sens, leurs travaux les ont conduit à être attentifs au développement et à l’autonomie des administrations locales, tant du côté des politiques engagées que de celui des personnels mobilisés. En effet « la « grande charte des communes de France » votée en , en codifiant minutieusement les rapports entre l’Etat et les municipalités et en ouvrant à celles-ci un large champ d’initiatives, (…) va (…) garantir une administration stable des « affaires locales » » . Ils montrent ainsi des processus Au sens de produire de l’action ou de l’expertise. Cf. Joana J., « La sociologie historique face au local. Enjeux problématiques d’une analyse de l’action municipale sous la IIIème République », in Bachir M. (dir.), Les méthodes au concret. Démarches, formes de l’expérience et terrains d’investigation en science politique, PUF, Paris, 000, pp. – ; et « L’action publique municipale sous la IIIe République (-), Bilan et perspectives de recherches », Politix, Vol. , n° , , pp. -. Cf. Payre R., Une science communale ? Réseaux réformateurs et municipalité providence, CNRS Editions, Paris, 00 ; et A la recherche de la « science communale », Les « mondes » de la réforme municipale dans la France de la première moitié du vingtième siècle,  « Du clientélisme à la technocratie : cent ans de démocratie communale dans une grande ville, Toulouse », Revue Française de Science Politique, Vol. , n° , , p. 0. d’étatisation « par le bas » notamment au tournant du vingtième siècle. Parallèlement, leurs recherches ont pu montrer les capacités réflexives, réformatrices et auto-gestionnaires des acteurs locaux et des organisations municipales à partir de scènes d’échanges et de la constitution de savoirs de gouvernement. Ces deux dimensions seront au cœur de notre analyse, tant au niveau de la mise en place de capacités d’action, de régulation et d’échanges locaux qu’au niveau des réflexions que mènent simultanément les acteurs locaux sur cette propre administration des politiques urbaines. Cela nous permettra enfin d’identifier des moments dans l’histoire où le pouvoir local a semblé être en mesure de mettre en œuvre de véritables politiques ambitieuses en termes d’équipement, d’aménagement et de développement de politiques urbaines. C’est notamment ce qui caractérise la IIIème République, où « il en ressort une paradoxale complémentarité entre un État centralisé et une haute fonction publique en voie de constitution, d’un côté et de l’autre, des pouvoirs locaux forts et relativement indépendants et autonomes quant à leurs capacités d’innovation en matière d’action publique » . Néanmoins, la plupart de ces recherches signalent un moment centralisateur, autour des années trente, qui semble freiner le développement des politiques urbaines. Certains signalent même un coup d’arrêt avec la IVème République qui correspond « à une période de crise profonde de l’institution municipale où se creuse un énorme fossé entre les luttes électorales auxquelles se livrent les grands partis politiques et les conflits sociaux, les aspirations et besoins de la société civile locale ». En lien avec ces enjeux et les dynamiques centralisatrices, doit-on en conclure que la période de la Reconstruction puis celle des Trente Glorieuses sont marquées par un retour de l’Etat dans les affaires locales qui contraint l’autonomie des pouvoirs locaux ? C’est une question que nous poserons dans notre recherche, dont la période d’étude chevauche ces moments et traverse une partie de la IIIème République, la IVème République et le début de la Vème République. La réponse à cette question est délicate et les travaux déjà réalisés n’ont pas permis de trancher sur ce point. Lors de son intervention dans le cadre d’une soutenance Voir notamment sur ce point : Renard D., « Intervention de l’État et genèse de la protection sociale en France (0-0) », Lien social et Politiques, n° , printemps , pp. – ; et Pollet G., « La construction de l’État social à la française : entre local et national (XIX° et XX° siècles) », Lien social et Politiques, n° , printemps , pp. -. Voir Ihl O., Kaluszynski M. et Pollet G. (dir.), Les sciences de gouvernement, Economica, Paris, 00 ; et Payre R. et Vanneuville R., « « Les habits savants du politique ». Des mises en forme savantes du politique à la formation de sciences de gouvernement », Revue Française de Science Politique, Vol. , n° , 00, pp. -00. Cf. Dumons B., Pollet G. et Saunier P.-Y., 00, op. cit., p. . Voir sur ce point les analyses de Renaud Payre, 00, op. cit., pp. -. Cf. Nevers J.-Y., , art. cit., p. . Voir notamment Thoenig J.-C., L’ère des technocrates, Le cas des Ponts et Chaussées, L’Harmattan, Paris, . Notamment au niveau des travaux des chercheurs du Centre de sociologie des organisations. d’Habilitation à Diriger des Recherches0, Olivier Borraz mettait justement l’accent sur un impensé dans la science politique française concernant l’organisation, l’activité et le développement des villes au cours des années cinquante et soixante. Selon lui, l’importance des villes pendant la période de la IIIème République est bien connue du fait des nombreux travaux de socio-histoire que nous venons de signaler. Mais par contre, il reconnaît qu’on analyse ensuite trop rapidement la centralisation, effective ou non, des problématiques urbaines opérée par l’Etat dès les années trente, alors que la période suivante allant des années quarante jusqu’aux années soixante n’est pas analysée comme une confirmation ou non de cette centralisation, qui serait plus ou moins engendrée depuis la fin de l’entre-deux-guerres. Les questions que soulèvent nos terrains empiriques nous permettront d’éclairer certains points concernant cette difficulté. Il s’agira de voir pour nous s’il y a une continuité telle que la met en avant Jean-Yves Nevers : « L’élargissement de l’interventionnisme municipal des années vingt et trente anticipe le taking off des débuts des années soixante et l’émergence de la « commune providence », la rationalisation et bureaucratisation de l’administration communale préfigure le développement d’une technocratie locale » . Mais en même temps il faudra être attentif pour repérer des éventuels moments de rupture dans cette logique. Ainsi Dominique Lorrain resitue l’évolution des modes de gouvernement urbain dans l’histoire du pouvoir local en France à travers « le passage d’un système d’administration, centré sur l’Etat et des institutions locales, à un système de gouvernement municipal centré sur les élus locaux (en particulier des grandes villes) faisant plus large recours au marché et à la délégation ». Selon lui « gouvernement municipal, régulation et coordination administrative représentent trois catégories adéquates à la nature de ce pouvoir et permettant de rendre compte de plusieurs de ses dimensions. Historiquement, le pouvoir local a connu en France des formes organisationnelles intégrées, plutôt publiques, reposant sur l’Etat et l’Institution Municipale, ce qui posait des problèmes de gouvernance (…)