La problématique de l’inconstitutionnalité de la pratique internationale en matière de représentation diplomatique

Il a été affirmé récemment en doctrine, que « le monopole d’accréditation dont dispose le Président de la République pour les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires » serait menacé par l’évolution de la pratique internationale. Le département ministériel en charge de l’instrumentalisation des pouvoirs présidentiels ne serait pas davantage épargné2304. Ce constat suscite de multiples interprétations : la reconnaissance d’un monopole d’action au profit d’une seule autorité étatique, fût-elle investie des symboles de la République, est-elle compatible avec la multilatéralisation des représentations diplomatiques ? Concrètement, le président de la République pourra-t-il assumer le développement des nouvelles formes de représentations institutionnelles que sont l’accréditation multiple – réhabilitée par l’article 5 institutionnelle qui se révèleraient peu « compatible[s] avec les dispositions combinées de la Constitution, notamment celles qui confient au président de la République le pouvoir d’accréditer les ambassadeurs auprès des puissances étrangères (article 14 de la Constitution) et celles qui prévoient que le Gouvernement dispose de l’administration (article 20 de la  mission diplomatique dirigée par un chargé d’affaires ad interim dans chacun des États où le chef de la mission n’a pas sa résidence permanente. 3. Un chef de mission ou un membre du personnel diplomatique de la mission peut représenter l’État accréditant auprès de toute organisation internationale ». Concrètement, l’accréditation multiple (ou commune) vise deux hypothèses. La première envisage le cas d’un État qui accréditerait un chef de mission auprès de plusieurs États. On peut, par exemple, envisager que l’ambassadeur français en Belgique recevrait, en sus, une accréditation pour représenter la France en Allemagne et aux Pays-Bas. La pratique diplomatique belge imposera simplement à l’État accréditant d’informer le Service Public Fédéral Affaires étrangères belge de son souhait d’accréditer son représentant auprès d’un autre État ou d’une organisation ; il exigera également « du chef de poste qui a sa résidence en Belgique, mais qui est aussi accrédité auprès d’autres États ou auprès d’une organisation internationale [de] remet[tre] d’abord ses lettres de créance auprès du Roi de Belgique » (in SERVICE PUBLIC FEDERAL AFFAIRES ETRANGERES, COMMERCE EXTERIEUR, ET COOPERATION AU DEVELOPPEMENT, « Note circulaire sur l’accréditation d’un chef de mission diplomatique en Belgique ».

représentations diplomatiques européennes. Comme nous aurons l’occasion de le présenter plus en détails, l’implantation et l’entretien de postes diplomatiques et consulaires à l’étranger coûtent extrêmement chers au ministère des Affaires étrangères. Même si certains responsables ont, par le passé, fait preuve d’une grande négligence dans la gestion du patrimoine immobilier du Quai d’Orsay, l’heure est aujourd’hui à une redéfinition drastique des moyens humains et matériels du ministère, ce qui s’est déjà traduit par la fermeture d’ambassades dans des zones jugées peu stratégiques pour la France. Dans cette hypothèse, la mise en place de représentations diplomatiques communes, établies sur la base d’accords de coopération bilatéraux, permettrait au Quai d’Orsay de toujours garantir à ses ressortissants une protection diplomatique, y compris dans les pays où la France ne serait pas représentée. A ce jour, seul l’article 20 du TraitéT CE envisage cette forme de représentations communes. d’inconstitutionnalité avec la pratique internationale des accréditations multiples2312, l’on ne partage pas, en revanche, ses doutes quant à l’incompatibilité relevée entre les représentations communes (art. 6, Convention de Vienne de 1961) et les prérogatives des exécutifs français. A l’appui de cette assertion, on peut se référer à la pratique conventionnelle française développée en matière de protection diplomatique communautaire.

Selon la définition qu’en donne l’article 20 du traité instituant la Communauté institutionnel très complexe mettant en jeu la défense des intérêts d’un ressortissant de l’Union européenne qui se trouverait privé à l’étranger du bénéfice de la représentation diplomatique et/ consulaire de son État d’origine. Le droit communautaire lui offre la possibilité de solliciter l’aide diplomatique d’un autre État membre représenté sur le territoire où se trouve ce ressortissant, sous la réserve que « [l]es États membres [concernés] établissent entre eux les règles nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d’assurer cette protection » (art. 20, Traité TCE). A la différence de la représentation commune (art. 6, Conv. de Vienne de 1961), le chef de mission de l’État tiers sollicité par le ressortissant n’est pas spécialement accrédité mais seulement formellement habilité à intervenir en lieu et place de l’État du ressortissant pour assurer la défense de ses intérêts. Ainsi, son intervention est à la fois circonstanciée et subordonnée à l’autorisation expresse et préalable de l’État du ressortissant. Il n’y a, donc, aucun transfert de souveraineté personnelle, même à titre temporaire.