Le ministre des Affaires étrangères sous la République parlementaire un homme d’État (1875-1958)

« Le vrai ministre. Les grands directeurs du Quai d’Orsay, le public ne les connaît pas. Il ne connaît que le ministre. Le Quai d’Orsay, pour lui, c’est Poincarré, Viviani, Briand, Laval, Flandin, Delbos, Paul- Boncour, Bonnet…  » Normalement le chef du ministère des Affaires étrangères est le ministre » (…). » [Paul ALLARD]1606 « M. Yvon DELBOS est (…) dans l’erreur, lorsqu’il écrit qu’un président de la République peut diriger effectivement la politique extérieure de la France. A supposer qu’il se trouve jamais un président du conseil ou un ministre des Affaires étrangères assez complaisants pour accepter cette direction, le président a fatalement, vis-à-vis d’eux, cette infériorité qu’il ne sait pas tout et que ce n’est pas lui qui a le clavier sous la main. Tout ce que raisonnablement il peut faire, là comme en toutes autres choses, c’est de donner des conseils. Mais, n’est-ce pas LA ROCHEFOUCAULD qui l’a dit : « On donne des conseils, on n’inspire pas de conduite ? » » [Raymond POINCARÉ, Président de la République]1607 Pour les historiens, la IIIème République inaugure le « siècle parlementaire » c’est-à- dire celui qui, pour la première fois sous les régimes démocratiques modernes, consacre l’ascendance politique des Chambres sur le Pouvoir exécutif1608. Toutefois, au plan fonctionnel, ce rapport de forces s’avère moins lisse à exprimer dans le domaine diplomatique.

 « Négocier ne saurait être le fait de plusieurs, souligne à propos un juriste et homme politique de l’époque, et rien de ce qui touche aux relations d’un peuple avec ses voisins ne peut être préparé dans le tumulte d’une Assemblée délibérante. Cependant il n’y a pas de questions sur lesquelles un gouvernement puisse être exposé à compromettre les intérêts publics d’une façon plus grave qu’en matière de politique extérieure. Les vrais principes, conclut-il, veulent que le Gouvernement ait les mains complètement libres pour toutes les négociations diplomatiques, mais qu’il ne puisse jamais engager définitivement sa signature, qui est celle de la nation, sans l’avis préalable des représentants de la nation »1609. De fait, si l’on convient que la fameuse « Constitution Grévy » que l’on présente communément comme l’« acte » fondateur du régime d’assemblée en France a bien organisé la subordination informelle de l’action exécutive à l’autorité du Parlement en matière internationale, elle n’est pas parvenue pour autant à organiser l’annexion de la politique étrangère au domaine législatif. Car, d’un point de vue juridique, l’avènement d’une diplomatie proprement parlementaire emporterait une révision inconstitutionnelle de l’article 8 de la Constitution de 1875. Aux termes de cette disposition, c’est le chef de l’État qui détient la compétence exclusive en matière de représentation étatique. Dans le contexte particulier de la République parlementaire (1879-1958), l’étude de son instrumentalisation par le Gouvernement, et plus spécifiquement par le ministre des Affaires étrangères soulève des enjeux plus nuancés que ne le laisse entrevoir la reconduction constitutionnelle du chef de l’État dans le rôle de représentant unique de la France.

Pour le ministre des Affaires étrangères, la collaboration avec le président de la République que lui impose la lettre constitutionnelle de 18751611 a des incidences majeures sur la politisation de sa fonction diplomatique car elle érige cette dernière en une condition de l’effectivité des compétences externes de l’État. La dilution du rôle international présidentiel dans l’action gouvernementale extérieure aurait donné à la fonction de ministre des Affaires étrangères l’impulsion nécessaire pour prendre la direction politique – et non plus seulement technique –  de l’action extérieure de la France1612. En conséquence, ce serait aux dérives des régimes parlementaires de 1875 et 1946 que le responsable actuel du Quai d’Orsay devrait de partager, au plan politique, avec le président de la République le statut de « chef de la diplomatie » des étudiants en licence (3e année) et en doctorat ès Sciences politiques, Librairie de la Société du Recueil Sirey, Paris, 2e éd., 1916, pp. 692-724] qu’il qualifie de « représentative » sous la IIIème République (Op. cit.,p. 720). Son articulation avec la nature démocratique du régime instauré en 1875 impliquerait que l’exercice des pouvoirs inhérents à la souveraineté gouvernementale soit limité par le statut constitutionnel des ministres (Op. cit., p. 624) ainsi que par l’organisation d’une responsabilité politique : « [d]ans une démocratie organisée, tous les pouvoirs de gouvernement doivent être soigneusement limités et leur responsabilité politique doit être sérieusement établie ; il est nécessaire de consacrer par là la suprématie du groupe sur ses organes figurée par la suprématie du statut constitutionnel ; cela est nécessaire parce que la démocratie développe par elle-même des forces politiques plus intenses que les autres régimes de souveraineté nationale et que, si ces forces ne sont pas mieux réglées, la liberté politique est compromise » (Op. cit., p. 720). Or, pour le Doyen HAURIOU, cette « liberté politique», dont le Gouvernement assume la responsabilité, manifesterait in fine la volonté souveraine de l’État. S’inscrivant en faux contre la conception nihiliste du Doyen Léon DUGUIT, il reconnaît en effet que « [c]omme toute organisation sociale tend vers la personnification, celle de l’État comme les autres, il est naturel que les diverses manifestations de volontés gouvernementales, émanées de l’appareil représentatif tendent à se coordonner en des systèmes ou en des pouvoirs qui rappellent les pouvoirs d’une volonté individuelle et, spécialement les pouvoirs d’une volonté humaine, l’homme étant la personne par excellence » (Op. cit., p. 693).