L’EMERGENCE DU DROIT ELECTORAL DANS LES ETATS DE L’AFRIQUE SUBSAHARIENNE FRANCOPHONE

La notion de droit électoral

Tout d’abord, il faut noter que le terme « droit » renvoie à une réalité double. Il désigne, au sens objectif, « un ensemble des règles régissant la vie en société et sanctionnées par la puissance publique » et, au sens subjectif, « une prérogative attribuée à un individu dans son intérêt lui permettant de jouir d’une chose, d’une valeur ou d’exiger d’autrui une prestation »1. Il consacre ainsi deux significations principales : des règles munies de sanctions qui régissent la vie des hommes vivant dans une société donnée ou des intérêts juridiquement protégés dont la personne peut exiger le respect en vertu des règles du droit objectif. Sous ce rapport, ce terme est employé dans son acception double, avec passage fréquent de l’une à l’autre : « Tantôt il désigne un corps de règles, les règles ou certaines règles de droit. Tantôt, il désigne la ou les disciplines dont ces règles font l’objet ; il est alors l’étude même ou science de ce corps de règles. »2. Ce double entendement pourrait valablement convenir à la définition du « droit électoral » en ce sens qu’il désigne un droit de vote juridiquement encadré par des règles de droit positif ; le vote étant «l’ acte par lequel un citoyen participe, en se prononçant dans un sens déterminé, au choix de ses représentants ou à la prise d’une décision »3 . Du latin eligere (choisir), l’élection renvoie, selon Serge Guinchard et Gabriel Montagnier, à un « mode de désignation d’une personne en vue de remplir une fonction qui suppose un choix entre plusieurs et s’oppose ainsi à la nomination ou à l’hérédité des fonctions » 4 ou, selon les termes d’Olivier Duhamel et Yves Mény, à un « mode de dévolution du pouvoir reposant sur un choix opéré par l’intermédiaire d’un vote ou suffrage » Pour Jean-Yves Vincent et Michel de Villiers, le droit électoral est un « ensemble de règles qui définissent le pouvoir de suffrage et en aménagent l’exercice »6 , autrement dit la branche du droit qui permet de donner un contenu concret à l’affirmation de principe suivant laquelle la souveraineté nationale appartient au peuple7 . Dans une perspective épistémologique, Jean-Claude Masclet écrit : « Le droit électoral intègre autour d’un objet fortement original qui est l’élection les données issues d’autres branches du droit. Ce sont les nécessités inhérentes à son objet qui lui confèrent ses caractères spécifiques et qui commandent les solutions et techniques particulières qu’il a développées. »8. Il s’interroge ainsi sur l’étendue de l’autonomie avant de conclure à un particularisme. Suivant cette analyse, on ne peut parler d’autonomie que dans l’hypothèse où une discipline a développé des solutions propres à répondre aux problèmes qui se posent à elle, alors que ces problèmes ne se posent pas dans les autres branches du droit. L’apparition d’un corpus de règles spécifiques détermine l’objet particulier de la discipline. Pierre Avril et Jean Gicquel, quant à eux, considèrent que « l’élection est un mode de nomination des titulaires de certaines fonctions publiques. L’élection est un acte collectif, dans lequel les volontés des électeurs, orientées dans un même sens, s’additionnent en vue de produire un effet de droit (…). »9 . Fondamentalement, les caractères originaux du droit électoral s’expliquent et se justifient par sa fonction qui est de faire respecter le principe démocratique. Ainsi comprise, l’élection désigne le choix par les citoyens de certains d’entre eux pour la conduite des affaires publiques. La pratique constitutionnelle dégage différentes catégories d’élection suivant la nature politique du système de votation ou simplement les modalités spatiales et temporelles susceptibles d’éprouver la volonté populaire. Voir O. DUHAMEL, Y. MENY, Dictionnaire constitutionnel, op.cit. pp. 372-392. 46 Par conséquent, les gouvernants tirent leur légitimité d’une désignation par les gouvernés ; ils ne s’imposent ni par la force ni par la magie mais exercent leurs compétences du fait de l’investiture de leurs concitoyens. Ce procédé permet aussi aux électeurs de choisir indirectement une orientation politique1. En cela, il marque une nuance avec le concept voisin de votation qui exprime une modalité de délibération directe des citoyens (une consultation populaire) sur un problème déterminé. Dès lors, l’élection se distingue des procédés arbitraires de dévolution en désuétude, notamment l’héritage, la cooptation et le tirage au sort. L’élection, fréquemment utilisée pour associer les citoyens au pouvoir, est un exercice de restitution de la souveraineté au peuple qui la délègue à ses représentants. Léon Duguit estime que le régime représentatif prend son point de départ dans le système de la souveraineté nationale ; comme aussi inversement la notion de souveraineté nationale aboutit essentiellement au gouvernement représentatif. C’est ainsi qu’il écrit que « le corps des citoyens, appelé corps électoral, exprime directement la volonté souveraine de la nation » . En raison des dangers que présenterait le système du gouvernement direct, le peuple, en vertu de la théorie du mandat électif, sera donc admis simplement à choisir des représentants. Par conséquent, l’idée de représentation est liée à celle d’élection. C’est pourquoi, Raymond Carré de Malberg pense que « le peuple est, au moment de l’élection, figuré par le corps des électeurs : c’est en ce corps électoral que s’incarne le souverain. Par le fait de l’élection, chaque électeur confère à l’élu la fraction individuelle de souveraineté dont il est titulaire : il s’opère donc une transmission de la souveraineté qui, des électeurs, passe aux élus. »3 . 1 Sous l’angle historique, Olivier Duhamel et Yves Mény précisent que la démocratie athénienne et la République romaine ont utilisé ce mode de choix des gouvernants. Plus tard, l’émergence progressive de la Chambre des communes à côté des Lords en Grande-Bretagne et la naissance du régime parlementaire entraînent le développement du procédé électif. Il connaît un succès irréversible avec la généralisation de l’idée démocratique à partir de la fin du XVIIIe siècle. Rapprochée de l’élection, la représentation tend à une double finalité. D’une part, elle exprime, à travers le représentant, la volonté du représenté. D’autre part, elle favorise, sur le plan juridique, l’émergence d’une communauté d’intérêts spécifiques, poursuivis en eux-mêmes, ou à travers eux, par une collectivité donnée, autonome par rapport à d’autres collectivités4 . B. Le caractère émergent du droit électoral Le processus d’affranchissement de la volonté souveraine des systèmes politiques surveillés est à l’origine, dans les Etats de l’Afrique subsaharienne francophone, de l’émergence d’un droit électoral, c’est-à-dire de la gestation d’un corpus de règles juridiques garantissant le droit de suffrage librement exprimé par les citoyens. Cette mutation actualise la réalité des rapports dialectiques entre la démocratie et les élections. Comme l’écrit justement Sigrid Born : « Démocratie signifie pouvoir pour un temps déterminé. Sans élections, pas de démocratie, et sans démocratie, pas d’élections. A intervalles réguliers, les citoyens doivent avoir le droit de décider s’ils entendent conserver leur gouvernement ou en changer. »5 . En l’occurrence, il s’agit de s’interroger sur des questions essentielles en rapport avec le processus d’émergence des facteurs d’un droit électoral dans le contexte des Etats de l’Afrique subsaharienne francophone. Pour y parvenir, l’accent sera mis la nature des sources du droit électoral, la démocratisation des principes et mécanismes électoraux, l’efficacité des institutions électorales et la réalité politique de l’implant démocratique. En effet, la dynamique de généralisation du processus de démocratisation sur le continent et les exigences de bonne gouvernance comme conditionnalité dans les domaines de la coopération multilatérale peuvent donner tout son sens à une réflexion sur un droit aussi politique que le droit électoral nécessaire pour cerner les fondements de la légitimité des institutions politiques. 4 S. DOUMBE-BILLE, « L’élection en droit administratif », RDP, 1992/4, p. 73. 5 S. BORN, Loi électorale fédérale, Inter nationes, Collection ‘‘Documentation sur la politique et la société de la République fédérale d’Allemagne’’, 1993, p. 1. 48 Qui plus est, les échéances électorales sont généralement constitutives en Afrique de situations conflictogènes de nature à fragiliser les institutions étatiques et à préjudicier la formation embryonnaire d’Etat-nations. Dans cet ordre d’idées, le droit électoral indique les possibilités de contenir la contestation dans un système de règles de droit propre à légitimer l’exercice légal du pouvoir. En clair, un système électoral crédibilisé par des règles obligatoires et effectives érige un crédo juridique applicable à la conquête, à l’exercice et à la transmission du pouvoir par des voies et des moyens démocratiques. III. Problématique : Le renouveau démocratique, facteur d’émergence du droit électoral Dans le contexte actuel, le droit électoral joue un rôle catalyseur dans les rapports politiques. Même si le processus électoral n’est pas parvenu à pacifier radicalement les espaces politiques, le traditionnel antagonisme des forces politiques, né des entrailles de l’affirmation opportuniste de la légitimation de l’idéologie du partiEtat, s’estompe progressivement malgré la singularité du contexte historique. En effet, on note un changement dans la structure des situations conflictuelles, particulièrement en Afrique subsaharienne francophone, rendant ainsi obsolètes les mécanismes explicatifs initiaux. Si aux lendemains des indépendances, une volonté d’affirmation et de consolidation du pouvoir d’Etat a déclenché des conflits de souveraineté aux résonnances territoriales et idéologiques, il en va autrement à l’heure actuelle. L’engagement des forces politiques et sociales pour asseoir une démocratisation plus accrue du pouvoir suscite des conflits d’émancipation politique. Ces dernières aspirent à être les réceptacles de l’expression souveraine, et par conséquent ambitionnent également d’en être l’incarnation sublime. 49 A la faveur de consensus politiques consécutifs à la tenue de conférences nationales6, et à l’adoption d’un compromis politique ficelé par les forces démocratiques en vue d’une alternance pacifique au pouvoir, il est aménagé un système multipartiste faisant succéder la libre expression du suffrage universel au système tendanciel. Longtemps conditionné par la pratique de parodies électorales donnant malheureusement au droit électoral plus de sonorité que de sens (plus sonnat quam valet, pour reprendre l’éloquence de Sénèque), le système de dévolution du pouvoir est aujourd’hui bonifié par le sursaut politique des années 90, dont le mérite essentiel est d’avoir permis l’émergence de systèmes démocratiques sur le fondement du droit électoral. Cette évidence est mise en exergue par le postulat de Pierre Cornillon : « Les élections périodiques et honnêtes, par lesquelles le peuple a la possibilité de choisir librement ses représentants, est la clé de voûte de la démocratie. »7 . Pour cette raison, les changements de régime politique par le biais d’élections multipartisanes s’expliquent, entre autres, par la nécessité de s’ajuster à un environnement de plus en plus défavorable aux dérives autoritaires. A partir de 1989, la conquête de l’Etat de droit se réalise sur la base d’une mise en accusation du monopartisme8 . La nouvelle donne suscite dans les Etats de l’Afrique subsaharienne francophone « l’ivresse des jeux électoraux et partisans »9 . 6 Dans les conférences nationales, les débats ont connu parfois des moments laborieux pour instaurer des échanges entre les forces sociales voulant faire l’option de la démocratie comme mode de gouvernance. Dominique Aguessy analyse la carence des leaders issus de la société civile. Il estime que le fait d’avoir recours à des personnalités religieuses (au Bénin par exemple) piégeait, par la symbolique, le débat sur la séparation des pouvoirs dans un Etat de droit. N’ayant pas l’habitude de s’exprimer en public sur des choix majeurs qui concernent l’ensemble du pays, les forces sociales ont eu du mal à s’identifier politiquement. Il y a eu également des difficultés à concilier les critères traditionnels de cohésion du groupe et la recherche inscrite dans la modernité pour asseoir une plate-forme commune de revendications agréées par les différents courants politiques. Ce qui fait écrire à Peter Schraeder : « La combinaison de divers éléments intervenus au sein des pays et sur la scène internationale à partir de 1989 inaugura une période de transition démocratique jamais égalée dans l’histoire de l’Afrique. […] Vers la fin de 1994, quinze pays africains ont organisé au moins une série d’élections multipartisanes à l’issue desquelles le pouvoir a été transféré pacifiquement d’un groupe d’élites à un autre. »0 . Les dispositifs électoraux au service de la dévolution du pouvoir deviennent un enjeu pour la démocratisation politique du pouvoir d’Etat, l’épanouissement des droits et des libertés fondamentaux, l’affermissement de l’Etat de droit et la construction d’un espace de démocratie apaisée sur la base d’un corps de règles juridiquement contrôlées et sanctionnées. Toutefois, « un droit nouveau, standardisé et transcendant parfois les cultures nationales et en partie imposé et accepté par tactiques conjoncturelles des acteurs, internationaux et locaux, peut-il produire des effets efficaces et durables dans un contexte culturel où l’idéologie et le sentiment dominent, au détriment du politique et de l’idéal ? ». Cette question posée par Slobodan Milacic a véritablement son sens dans le contexte des Etats de l’Afrique subsaharienne francophone, où l’émergence du droit électoral serait le fondement et l’expression du renouveau démocratique. En l’occurrence, certaines questions interpellent notre projet d’étude. Sur quel fondement asseoir l’idée de naissance d’une démocratie électorale dans les Etats de l’Afrique subsaharienne francophone ? Peut-on faire coïncider les transitions démocratiques, amorcées à la fin des années 80, avec l’avènement d’un droit électoral, comme base fondatrice de la démocratie. Pourtant, une idée assez répandue justifie l’avènement du droit électoral par l’édification préalable de la démocratie. Dès lors, quels rapports dialectiques faut-il établir entre ces deux réalités ?  Pour élaborer une réponse à ces interrogations, il sera question, à travers le prétexte qu’offrent les Etats du Bénin, du Mali et du Sénégal, d’analyser les conditions de formation du droit électoral, en tant que système juridique propre. En outre, il importe de documenter les raisons qui justifient les choix ainsi opérés. En effet, même s’il est observé un mouvement d’ensemble ayant un effet d’entraînement sur la quasi-totalité des Etats de l’Afrique subsaharienne francophone, il est possible, toutefois, de considérer que le Bénin, le Mali et le Sénégal s’illustrent par des succès électoraux assez significatifs. Rares sont, en dehors de ces cas, les Etats où s’est réalisée l’alternance politique totale. Pratiquement, ce sont ces Etats sur lesquels nous avons mis le focus qui donnent une idée suffisante de ce qu’est, de façon générale, la signification du droit électoral dans un processus de démocratisation. En clair, les Etats du Bénin, du Mali et du Sénégal ont vécu, malgré les convulsions à la limite nécessaires à toute phase de gestation, d’intéressantes expériences de compétitions électorales, sanctionnées finalement par des alternances apaisées au niveau de l’Exécutif et une ouverture démocratique de la représentation parlementaire. C’est en cela qu’ils apparaissent comme des laboratoires crédibles pour tester l’hypothèse consacrant l’émergence du droit électoral en Afrique subsaharienne francophone Eu égard à ces considérations, l’étude va s’intéresser au sujet suivant : « L’émergence du droit électoral dans les Etats de l’Afrique subsaharienne francophone. Les cas du Bénin, du Mali et du Sénégal ». IV. Intérêt du sujet Dans le cadre de cette étude, le sujet peut se prévaloir d’une préoccupation d’actualité relativement à la tenue régulière d’élections dans les Etats de l’Afrique subsaharienne francophone depuis les transitions démocratiques.  Aujourd’hui, les élections sont plus que jamais au cœur de l’actualité; elles constituent un important élément d’appréciation du caractère démocratique des Etats. Les systèmes politiques africains renferment de multiples forces démocratiques (partis politiques, sociétés civiles, organisations non gouvernementales, syndicats, organisations communautaires d’intégration, etc.) hypnotisées par la question électorale. La fièvre démocratique s’en prend subitement à toutes les aspirations sociales et politiques. Cette tendance démocratique s’est manifestée à travers le système électoral au point qu’il convient d’énoncer que « derrière l’appareil normatif électoral, on peut lire le devenir d’une société nationale démocratique »2. A ce titre, la réflexion s’inscrit dans la nécessité de préciser un thème qui domine l’actualité politique africaine de ces dernières années, c’est-à-dire, comme le pense exactement El Hadj Mbodj, « dans le cadre du renouveau constitutionnel africain né de l’éruption qui a emporté avec elle les régimes autoritaires qui avaient cours dans les Etats africains près de trois décennies après leur accession à la souveraineté internationale » . Sous l’angle théorique, il convient de rappeler que la question électorale s’invite désormais avec une fréquence plus élevée dans la réflexion des constitutionnalistes africains. A titre d’exemple, on peut citer le Colloque sur « les processus électoraux » tenu à Dakar du 27 au 30 août 2008, sous l’égide du Réseau des Constitutionnalistes africains sur « Constitutionnalisme et résolutions des conflits »4 . Il s’y ajoute que ces considérations doivent être analysées en corrélation avec le développement de l’environnement juridique. A l’échelle continentale, d’importants instruments sont adoptés pour promouvoir une culture d’élections démocratiques. Leur adoption est l’aboutissement d’un long processus, certes lent mais irréversible, amorcé au début des années 1990 sous l’effet des revendications démocratiques exacerbées par la violence politique. De plus, l’élan communautaire s’est consolidé à travers l’adoption de protocoles dont l’objectif est de légiférer, sur la démocratie, par un acte contraignant. A la lumière de ces enjeux, la question électorale mérite, à notre sens, un investissement intellectuel pour contribuer à l’édification d’une somme intelligible de règles démocratiques visant l’encadrement du système électoral africain. On ne perdra pas de vue la nécessaire exploration des espaces textuels, de nature et de hiérarchie assez différentes, dans une perspective de codification des diverses règles du dispositif électoral. Ce qui révèle évidemment un intérêt théorique en rapport avec l’essor d’une discipline juridique ayant pour objet la question électorale. L’étude va consister, à l’aide d’exemples tirés de la réalité constitutionnelle propre au Bénin, au Mali et au Sénégal, à décrire les transformations du socle normatif et institutionnel du système électoral dans le cadre de la démocratisation progressive du pouvoir d’Etat. Ainsi, l’analyse s’orientera vers l’établissement des bases empiriques et théoriques d’une contribution à la théorie générale du droit électoral car, dans les Etats de l’Afrique subsaharienne francophone, l’élection s’affirme désormais comme un objet scientifique pertinent pour l’analyse juridique.