Les dépenses de personnel des collectivités locales

L’accroissement des dépenses de personnel et les difficultés de l’analyse de ses causes 

Les trois fonctions publiques

 En France, la fonction publique est composée de trois ensembles : la fonction publique d’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Au total, les trois fonctions publiques emploient 5,2 millions d’agents au 31 décembre 2010, hors contrats aidés, soit un salarié sur cinq. Près de la moitié appartient à la fonction publique de l’État (44 %), un tiers (35 %) à la fonction publique territoriale et un cinquième (21 %) à la fonction publique hospitalière. Les agents de la fonction publique territoriale sont employés, sous des statuts divers, notamment par les régions, les départements, les communes et leurs groupements, et les établissements locaux à caractère administratif. Les fonctions publiques ont vu leur statut général unifié par la loi du 13 juillet 1983. La loi du 26 janvier 1984 s’applique à la fonction publique territoriale. Cette loi a instauré un Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), instance paritaire qui comporte des élus des collectivités locales et des représentants des organisations syndicales représentatives de la fonction publique territoriale. Il est obligatoirement consulté sur tout projet de texte législatif et réglementaire relatif à la fonction publique territoriale. Les emplois de la fonction publique sont répartis en trois catégories hiérarchiques, chaque catégorie étant elle-même constituée de corps ou cadres d’emplois correspondant généralement aux diverses filières des métiers. Le traitement principal mensuel 169 des fonctionnaires est le produit d’un « indice » (qui dépend de l’échelon et du grade dans un corps ou cadre d’emploi) par « la valeur du point ». Celle-ci est commune aux trois fonctions publiques. Deux constats fournissent le cadre de cette analyse : l’évolution des dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales se mesure à périmètre de compétences stabilisées depuis 2009. En effet, les transferts de personnels liés à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ont porté très majoritairement sur les années 2005 à 2008 ; depuis 2009, le taux d’augmentation des dépenses de personnel est devenu proche de celui des dépenses de fonctionnement, alors qu’il lui était largement supérieur en 2007 et 2008 : une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement passe nécessairement par des mécanismes complémentaires qui ne concernent pas seulement les dépenses de personnel. Les caractéristiques de la fonction publique territoriale (FPT) la différencient de la fonction publique d’État (FPE) : elle comportait en 2010 (dernières données disponibles) 77 % d’agents de catégorie C (contre 23 % dans la FPE) et près de la moitié du personnel appartenait à la filière technique. Les agents y travaillent plus fréquemment à temps non complet (temps travaillé en moyenne : 90,3 % d’un temps complet dans la FPT contre 94,9 % dans la FPE). 169 Auquel s’ajoutent l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement (éventuellement) et des primes et indemnités diverses. 170 Dépenses de personnel et autres dépenses de fonctionnement ne sont d’ailleurs pas totalement disjointes, car une partie des autres dépenses est déterminée par les agents (immobilier de bureau, fluides et dépenses d’exploitation diverses). L’impact des transferts de compétences entre État et collectivités territoriales Les transferts directs de personnels liés à la loi du 13 août 2004 complexifient l’analyse des évolutions observées pour les départements et les régions. Les conséquences de ces transferts, qui ont porté majoritairement sur les années 2005 à 2008, ont été prises en compte tardivement par le système statistique national, qui n’était pas à même de les appréhender avant 2009. Selon la direction générale des collectivités locales, ces transferts ont porté sur 135 000 agents dans les régions et départements depuis 2005, dont notamment 97 000 agents du ministère de l’éducation nationale (45 000 pour les départements ; 52 000 pour les régions) et 31 000 de celui de l’équipement (30 000 pour les départements ; 1 000 pour les régions) . De plus, les collectivités ont pu connaître un surcoût indirect lié aux nécessités d’encadrement et de redimensionnement des services chargés des ressources humaines notamment. Des coûts supplémentaires ont résulté du choix de compenser les disparités entre établissements lors de transferts des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de l’éducation nationale ou de l’augmentation de leurs régimes indemnitaires pour rejoindre le niveau pratiqué dans la collectivité (triplement dans certains cas). Par ailleurs, il résulte de ces transferts des modifications dans la structure du personnel : dans les régions, le personnel technique, majoritairement de catégorie C et qui représentait moins de 20 % des agents en 2005, comptait pour près de 80 % des effectifs fin 2010. Ces modifications ont des conséquences sur l’évolution des rémunérations et des carrières, notamment. Depuis 2011, les transferts sont résiduels en nombre d’agents, et l’organisation devrait être stabilisée. D’autre part, les communes et leurs groupements n’ont pas été concernés par ces transferts de compétences. L’analyse des évolutions récentes est donc plus aisée. Les dépenses de personnel des collectivités sont à rapprocher de leurs effectifs. Les outils de compréhension des évolutions, qui constituent la base d’une analyse partagée, sont perfectibles. Observatoire des finances locales, Les finances des collectivités locales en 2012. 

Les dépenses de rémunération : le maintien d’une dynamique 

La rémunération du personnel représente environ 35 % des dépenses de fonctionnement. Entre échelons de collectivités, leur poids est, toutefois, très variable. 1 – Les trois quarts des dépenses des collectivités relèvent du secteur communal172 Les dépenses de personnel représentent la moitié (52 %) des dépenses de fonctionnement des communes en 2012, mais 20 % environ de celles des départements, des régions et des groupements de communes, dont les dépenses d’intervention sont plus élevées. Globalement, elles relèvent pour près des trois quarts des 36 786 communes et 2 581 groupements. Graphique n° 5 : répartition des dépenses de personnel entre collectivités Source : Cour des comptes d’après données des comptes de gestion, DGFiP . 172 Le « secteur communal », parfois aussi appelé « bloc communal », recouvre dans ce chapitre les communes et leurs groupements à fiscalité propre. 5 % 21 % 62 % 11 % Régions Départements Communes Groupements à fiscalité propre

L’accroissement global des dépenses de personnel

L’évolution tendancielle

 L’accroissement des dépenses de personnel des collectivités depuis 12 ans173 (+ 5,3 % de variation moyenne annuelle en euros courants) tient aux transferts liés à la loi du 13 août 2004, aux conséquences induites en coûts de gestion (voir encadré supra sur l’impact des transferts) et aux nouveaux services offerts à la population (portage de repas, crèches, aides à la personne, etc.). Les communes, qui n’ont pas fait l’objet de transferts de compétences de l’État, connaissent néanmoins un accroissement moyen annuel de 3,2 % de ces dépenses au cours de la période considérée, rythme de progression qui n’est pas compatible avec la nécessaire participation des collectivités locales à l’effort de redressement des comptes publics. La dynamique des dépenses de personnel tient, à la fois au cadre national de la politique de l’emploi public qui s’impose aux collectivités employeurs (salaires et carrières) et aux décisions propres des collectivités locales.Selon la direction du budget, l’évolution des dépenses totales (et non de leurs seules dépenses de personnel) des collectivités entre 1983 et 2011 a été de 1,38 point de PIB hors décentralisation. Hors Mayotte, département depuis le 31 mars 2011, ceci afin de conserver un périmètre identique à celui des années antérieures. Si l’on inclut le département de Mayotte, la dépense des départements est de 11,54 M€ en 2012 et l’accroissement des dépenses des départements reste inchangé à périmètre constant. 

L’évolution récente

 Les dépenses de personnel des collectivités locales, 54,8 Md€ en 2012, ont augmenté de 1,8 Md€ par rapport à 2011. Le « secteur communal » (communes et groupements) contribue pour 1,4 Md€ à cet accroissement (près des trois quarts), les départements pour 0,3 Md€ et les régions pour 0,1 Md€ : la maîtrise des dépenses de personnel passe donc très largement par celle des dépenses du secteur communal. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a fixé à 2,5 % en valeur la croissance annuelle de la masse salariale en raison de la fin des transferts de compétences, du contrôle de la progression du point d’indice et du ralentissement attendu des recrutements. La décélération de l’accroissement qui avait été observée en 2011 ne s’est pas confirmée : la progression de la dépense de personnel, qui avait été de 2,4 % en 2011, a atteint 3,3 % en 2012.

Une dynamique différente selon les collectivités

 L’accroissement des dépenses de personnel en 2012 reste supérieur à 2,5 % et à l’accroissement de 2011 dans toutes les catégories de collectivités, mais les départements sont proches de l’objectif que fixe la loi de programmation. Il existe néanmoins, à l’intérieur de chaque catégorie, des différences marquées entre collectivités. 

Dans les régions

 Dans les régions, les dépenses de personnel augmentent de 3,5 % en moyenne annuelle de 2009 à 2012. Alors que l’accroissement annuel avait été de 2,9 % en 2011, il est de 3,8 % – donc plus élevé – en 2012 (+ 108 M€). Il concerne en 2012 le personnel titulaire (4,1 %) et le personnel non titulaire (3,4 %). Pour le personnel titulaire, les primes et indemnités s’accroissent plus (7,7 %) que les rémunérations principales (3,3 %). Cet accroissement global masque des différences marquées selon les régions. En premier lieu, alors que les dépenses de personnel rapportées au nombre d’habitants sont en moyenne de 46 €/habitant175, elles varient en métropole, en 2012, du simple (Pays de la Loire : 34 €/habitant) au double (Limousin : 73 €/habitant), sauf pour la Corse qui atteint 184 €/habitant176 . En second lieu, alors que depuis 2009, toutes les régions voient les dépenses de personnel augmenter globalement, l’accroissement en quatre ans varie de 3,8 % (Midi-Pyrénées) à plus de 16 % dans trois régions métropolitaines (Bretagne, Corse, Provence-Alpes-Côte d’Azur). Les évolutions les plus récentes (en 2011 et 2012) sont également différenciées . Quelques régions voient leurs dépenses de personnel stagner ou diminuer, sur des bases de dépenses par habitant comparables : en 2011, la région Poitou-Charentes et, en 2012, la région Midi-Pyrénées. À l’inverse, certaines régions connaissent une forte augmentation des dépenses de personnel : en métropole, il s’agit de la Corse et de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (plus de 6 % en 2011 comme en 2012, sur des bases différentes de 184 € et 45 €/habitant).

Dans les départements

 Dans les départements, les dépenses de personnel s’accroissent de 2,4 % en moyenne annuelle de 2009 à 2012. Alors que l’accroissement annuel avait été de 1,9 % en 2011, il est plus élevé, 2,6 %, en 2012 (288 M€). L’accroissement depuis 2009 concerne le personnel titulaire (7,5 %) plus que le personnel non titulaire (3,8 %), mais la situation s’est inversée en 2012 (respectivement 2,2 % et 2,8 %). Comme dans les régions, les primes et autres indemnités du personnel titulaire s’accroissent plus en 2012 que les rémunérations principales (2,8 % et 2,1 % respectivement). La diversité est plus marquée encore que pour les régions. Les dépenses de personnel rapportées au nombre d’habitants du département varient en 2012, hors Paris, du simple (117 €/habitant) à près du triple (325 €/habitant) (soit 181 €/habitant en moyenne hors Paris). La dépense est, globalement, d’autant plus élevée que la population du département est faible : elle est, en moyenne, de 293 €/habitant dans les dix départements les moins peuplés (moins de 180 000 habitants), et de 172 €/habitant dans les dix départements les plus peuplés (plus de 1,315 million d’habitants), hors Paris. Mais les écarts existent, à population comparable. La dépense est inférieure à 150 €/habitant dans 13 départements et supérieure à 300 €/habitant dans sept départements. Quatre départements ont vu les dépenses de personnel diminuer depuis 2009 (Alpes-Maritimes, Côtes-d’Armor, Drôme, Hauts-de-Seine) ; pour trois d’entre eux (sauf pour les Alpes-Maritimes), la dépense par habitant est proche de la moyenne nationale. À l’inverse, dans cinq départements, cette dépense a augmenté de plus de 15 % (Cantal, Guyane, Lot-et-Garonne, Pyrénées-Atlantiques, La Réunion), alors même que la dépense par habitant est déjà élevée dans le Cantal, en Guyane et à la Réunion. Plus récemment, entre 2011 et 2012, les dépenses de personnel ont diminué dans cinq départements mais leur accroissement est resté supérieur à 2,5 % (l’objectif fixé par la loi de programmation pour 2012 à 2017) dans 45 départements