Propositions visant à mieux cibler et mieux finance l’investissement public

Pour une rationalisation de l’organisation des pouvoirs territoriaux et de leurs compétences

Notre pays souffre de son organisation administrative territoriale. Le constat ne serait pas grave s’il n’était lourd de nombreux dysfonctionnements et blocages. En nous limitant à un seul exemple, la gestion du foncier, les ménages s’avèrent d’abord soucieux de protéger leurs actifs et leurs placements. Or, le prix d’un logement reflète d’abord sa localisation et son environnement. Les ménages, électeurs communaux, ont donc tendance à défendre leur voisinage, attitude source de nombreux blocages qui conduisent à alimenter la pénurie foncière. Tous les experts s’accordent a contrario à dire que l’échelon intercommunal, lorsqu’il correspond à un bassin d’habitat et/ou économique23, paraît le plus adapté à une bonne gestion des politiques d’habitat, de la ville et foncière. Il faut y voir le souci de renforcer la qualité et l’efficacité des « autorités organisatrices ». Les différents gouvernements ont bien engagé depuis les années 1990 un processus lent mais profond de réformes qui vise à : – faire émerger l’intercommunalité par petites touches, puisque une grande partie du corps social des élus locaux, tous partis confondus, se refuse à l’amoindrissement de la commune et du département. C’est pourquoi le chantier est permanent et les textes se succèdent à cadence rapprochée, depuis la loi du 12 juillet 1999 (date de l’adoption de la loi Chevènement), avec, dernier texte en date, la loi du 16 décembre 2010 qui vise notamment à achever la carte de l’intercommunalité. Il n’en reste pas moins que la tendance s’affiche clairement ; – fusionner progressivement départements et régions au profit des secondes. Là encore, la réforme se fait par petites touches; mais qui aurait pu imaginer, il y a dix ans, que les préfets de régions auraient autorité sur les préfets de département, au même titre que les préfets de département « commandent » aux sous-préfets d’arrondissement ? Par ailleurs, l’OCDE24 estime qu’il faudrait mettre de l’ordre dans l’organisation de l’action publique au niveau local « en entamant une réflexion simultanée sur la déconcentration et la décentralisation ». 

Pour une meilleure programmation pluriannuelle

Sous la pression de la LOLF et de la certification de ses comptes par la Cour des Comptes, l’État a progressé dans la connaissance de son patrimoine et dans sa capacité à le gérer. Ces efforts doivent être prolongés et déboucher sur de réelles priorisations en matière d’investissement. Ces interrogations renvoient aux parts dévolues à l’entretien et au développement de nouvelles infrastructures et équipements.  À titre d’exemple, le rapport du CESE sur le SNIT de février 2012 affiche très clairement la nécessité d’engagements pluriannuels, d’une priorité à l’entretien, la rénovation et la modernisation, ainsi que d’une priorité aux modes de transport ayant le plus faible impact sur l’environnement (cf. page 39 et suivantes). L’évaluation préalable paraît également une voie à renforcer. La nécessaire hiérarchisation des objectifs et des investissements, notamment en optimisant l’existant, ne doit pas conduire à repousser les projets d’avenir indispensables. Les arbitrages supposent, pour être pleinement efficaces, une meilleure gouvernance de projet qui fait appel à de multiples financeurs. Pour les seules infrastructures de transport, les collectivités territoriales seront le premier financeur du SNIT (37,2 %, contre 32,8 % pour l’État si les projets inscrits au SNIT étaient complètement réalisés, ce qui ne sera vraisemblablement pas le cas, faute de financement). Pour beaucoup, une redéfinition des responsabilités, un accroissement de la décentralisation et la clarification des plans de financement apparaissent comme des préalables d’une meilleure satisfaction des besoins. En matière d’investissement public, le rôle de l’État ne peut pas, toutefois, se limiter à choisir opportunément ses propres investissements. La multiplicité des intervenants et le renforcement du poids des acteurs locaux suite à la décentralisation renforcent la complexité de processus et peut se révéler source d’incohérence au regard des grands objectifs que sont le développement durable, l’équité entre les territoires mais aussi l’attractivité des territoires et la recherche d’une efficacité optimale. Il appartient donc à l’État d’encadrer les modes de choix des différents autres acteurs publics, en particulier au moment où les besoins se multiplient et les ressources se raréfient. Il est bien nécessaire en effet que les orientations de politiques publiques nationales soient mises en œuvre par tous les acteurs publics. Une façon, à la fois efficace et respectueuse du caractère décentralisé de notre République, est d’établir des critères et normes d’évaluation de l’opportunité des projets d’investissements publics. De ce point de vue, les indicateurs classiques de performance, éventuellement tournés vers la seule dimension dépenses budgétaires, s’avèrent inadaptés. C’est pourquoi, tant au plan national que local, « pour rendre les investissements publics plus efficaces, il convient de renouveler le calcul économique public sur trois bases: – intégrer des éléments d’utilité sociale dans le choix des projets à partir des critères définis en concertation avec les principaux acteurs économiques et sociaux impliqués; – pour le choix des projets, tenir compte des recommandations du rapport Lebègue (Commissariat général du Plan, 2005) concernant le taux d’actualisation ; – créer ou renforcer les dispositifs d’évaluation, voire de révision, des objectifs ». Concernant les collectivités locales, dans beaucoup ou trop de cas, le recensement de leur patrimoine est plus qu’imparfait et la valorisation de leurs actifs pourrait être améliorée, comme le montre l’exemple d’une commune de plus de 50 000 habitants mentionné dans le rapport d’activité de la Chambre régionale des comptes (CRC) d’Île-de-France pour 2010 (pages 58 et suivantes). Mieux connaître l’existant serait pourtant un excellent moyen de prévoir et de mieux évaluer les travaux de rénovation ou de transformation à réaliser, d’éviter peut-être de nouveaux investissements ou de dégager des ressources d’investissement par le biais des cessions.