Les conditions juridiques d’intégration environnementale dans la Planification Spatiale Marine (PSM)

L’exigence d’intégration environnementale dans la PSM, un contenu à préciser 

L’exigence d’intégration environnementale qui suppose une passerelle entre divers instruments juridiques, souffre d’une appréhension à géométrie variable. Au-delà des mesures transversales du droit de l’environnement que sa mise en œuvre suscite telles que l’étude d’impact ou encore la participation du public, son contenu conceptuel est sujet à interprétation différenciée. Les variations terminologiques auxquelles est associée l’exigence d’intégration environnementale traduisent ces interprétations différentiées. On peut à cet égard citer le concept de développement durable ou les expressions telles que la « croissance bleue » ou la « croissance durable » privilégiées dans la directive de l’UE sur la PEM (Paragraphe 1). Les expériences différentes d’élaboration de cette directive dans les Etats membres de l’UE, témoignent de l’élasticité du contenu de l’exigence d’intégration environnementale voire de son instabilité. Il est à cet égard pertinent de s’interroger sur la recherche d’un autre froment écologique pour la PSM dans les Etats de l’Atlantique tropical de nature à mieux articuler la protection de l’environnement et les enjeux maritimes que connaissent ces Etats (Paragraphe 2). 

 La « croissance durable », socle de la PSM européenne 

La croissance durable est l’une des idées maîtresses du livre bleu de 2007 consacré à la politique maritime intégrée. Bien que la référence à cette expression ne soit évoquée qu’une fois au sujet des domaines d’action devant permettre de « maximiser » l’exploitation des mers et des océans831, la croissance durable fait partie de la politique plus globale de « l’économie bleue » 832 ou de la « croissance bleue », dont l’UE a été la pionnière à l’échelle internationale avec notamment sa stratégie pour les mers, Horizon 2020833. La Communication de la Commission de 2010 dédiée à « une stratégie pour la croissance intelligente, durable et inclusive » y consacre un titre et considère la croissance durable comme un vecteur de promotion « [d]’une économie plus efficace dans l’utilisation des ressources, plus verte et plus compétitive834 ». La croissance durable est l’objectif central de la Directive de l’UE sur la planification de l’espace maritime. Rappelée dès les passages liminaires du préambule de la Directive 2014/89835 et dans son article premier, la croissance durable n’est pourtant pas définie. Les objectifs assignés à cette croissance durable laissent entrevoir une dualité (A), dans laquelle le pilier économique semble prendre davantage le pas sur les autres (B). 

 La dualité d’acception de la notion de « croissance durable » 

Par ses vocables, le groupe de mots « croissance durable » revêt une double facette ; celle du développement économique, axé sur le marché et celle de la pérennité, supposant utilisation rationnelle des ressources. Les domaines de la croissance durable déclinés dans la Communication de la Commission Europe 2020, sont la compétitivité économique, la lutte contre le changement climatique et la promotion d’une énergie propre et efficace836. Cet objet ainsi révélé illustre les tensions entre approche économique et approche écologique qui 831 Voir notamment, dans le paragraphe 4.1 de la PMI op.cit 832 Voir à propos de l’économie bleue Gunter Pauli, L’économie bleue : 10 ans, 100 innovations 100 millions d’emplois, Caillade, 2011, 260 p. 833 ROS Nathalie, La privatisation des mers et des océans : du mythe à la réalité, Le paragraphe 4 du préambule de la Directive 2014/89 rappelle que « La planification de l’espace maritime soutient et facilite la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive » finalement traceraient les trajectoires de la PSM. Mais une difficulté demeure, celle des modalités d’articulation de ces différents piliers. En droit, le concept de durabilité se rattache à celui du développement durable, consacré et diffusé à l’échelle internationale par le sommet de Rio de 1992. Cette Conférence qui a donné naissance à deux instruments contraignants (la Convention sur la Diversité biologique et la Charte sur les forêts) et instruments non contraignants (la Déclaration de Rio et l’Agenda 21), a entériné plusieurs principes juridiques devant permettre la mise en œuvre des objectifs de ce développement durable. En tant que concept d’équilibre entre valeur sociale, économique et environnementale, l’application du développement durable suppose la prise en compte en amont des incidences environnementales des projets et activités, exigences renvoyant aux principes de prévention et précaution. Au-delà des principes juridiques, le développement durable ou plus directement l’idée de durabilité pose la question de la relation entre les dimensions économique, sociale et environnementale. Autrement dit, les piliers de la durabilité sont-ils dans un rapport hiérarchique, d’interdépendance ou d’équilibre strict ? Alors que depuis sa genèse le développement durable suppose une relation d’équilibre entre les aspects sociaux et économiques considérés comme des « facettes de la relation environnement-développement » 837, la pratique de sa mise en œuvre oscille selon le postulat économique choisi par les Etats. Cette posture entre l’applicabilité d’une durabilité faible ou d’une durabilité forte, suscite une appropriation variable des acteurs838. La première approche procède d’une économie écologisée (2) tandis que la seconde prône une écologie mercantilisée (1). 

 La vision écologique mercantilisée de la durabilité, facette atténuée de la protection de l’environnement 

L’expression écologie mercantilisée est expressément utilisée ici pour marquer la différence avec celle d’économie écologisée utilisée par Edgar Morin. L’écologie mercantile correspond à la théorie de la durabilité faible dont les premières évocations sont énoncées par l’économiste Hartwick dès 1977 Selon cette théorie, il y’aurait une substituabilité du capital naturel par le capital artificiel et la seule exigence pour les générations présentes serait de léguer aux générations futures le même potentiel de capital. Cette théorie prône une appréhension des éléments de la nature pris au cas par cas. La nature est alors appréhendée comme objet et les ressources qu’elle contient n’ont de valeur qu’en raison des besoins de l’homme. La théorie de la durabilité faible considère les dimensions à prendre en compte dans le processus de gestion dans un rapport indépendant. L’environnement ne constituerait qu’un pilier parmi d’autres. Cette vision utilitariste et anthropocentrée comporte à plusieurs égards des limites. D’une part, elle élude le caractère irréversible de l’épuisement de certaines ressources et par conséquent leur non substituabilité. D’autre part, son tropisme économique dans le champ décisionnel induit à la non prise en compte des valeurs non quantifiables, situées hors du champ économique. Il est constant que dans le cadre d’un processus de PSM, la soutenabilité faible aura pour incidence de privilégier les intérêts économiques les plus forts845 avec pour angle mort les questions de justice sociale, d’éthique environnementale ou même d’investiture sur le champ spatial846. La Directive de l’Union européenne sur la PSM n’apporte aucune indication particulière sur ces aspects. Par ailleurs, par sa référence à l’approche écosystémique, celle-ci encouragerait de manière implicite les Etats membres à privilégier une approche de la durabilité forte.

 La vision de l’économie écologisée de la durabilité 

L’économie écologisée est une expression utilisée par Edgar Morin dans son ouvrage « penser Global », dans lequel il considère l’écologie comme la « frontière de l’économie » . Cette pensée correspond à la position de la durabilité forte dont les travaux d’Herman Daly publié, à partir des années 1990 constituent une contribution importante. La durabilité forte s’oppose à la théorie de la durabilité faible centrée sur l’économie. Pour Herman Daly, il ne peut avoir decroissance infinie dans un monde fini8. L’épuisement des ressources par l’effet de la surexploitation suppose de repenser le modèle utilitariste pour s’inscrire dans un modèle qui harmonise les besoins humains avec la capacité que peut produire la nature. A l’échelle internationale cette théorie connaît un succès important dont l’approche par écosystème ou l’approche écosystémique constitue une technique d’articulation de ce modèle de durabilité. L’approche écosystémique ou en fonction des écosystèmes a été définie par la Conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique comme « une stratégie de gestion intégrée des terres, des eaux et des ressources vivantes, qui favorise la conservation et l’utilisation durable d’une manière équitable850 ». Cette approche suppose la prise en compte en amont des conditions environnementales, seules préalables qui déclinent l’atteinte des objectifs sociaux et économiques dans le processus de PSM. Au niveau européen si cette approche est prônée la Directive sur la PEM, celle-ci reste une option et non une règle imposée à tous les Etats membres dans la conduite de leur PEM. 

Les ambiguïtés de la durabilité dans la PEM européenne

 La Directive de l’Union européenne sur la PEM, impose aux Etats membres de recourir lors de l’élaboration de leur plan issu de la PEM à une approche en fonction des écosystèmes. Cette obligation a priori prône pour une planification dont l’objectif de développement durable procède d’une durabilité forte telle que susprésentée. Cependant, les instruments de politiques générales que sont la PMI et la Stratégie Europe 2020, adoptés en préludes à cette Directive, invitent à nuancer les objectifs écologiques de la PSM européenne. Les objectifs de compétitivité économique mis en avant par ces instruments d’orientation de la politique européenne en matière maritime, témoignent d’une vision plus complexe qui s’oppose à la vision binaire entre approche utilitariste ou préservationniste de la croissance durable. L’approche écosystémique est ainsi prise en étau entre accélération d’un processus économique et renforcement des objectifs écologiques (1). Un schéma dans lequel le pilier environnemental reste une valeur agrégée au modèle économique dominant . L’article 5 alinéa 1 de la Directive-cadre 2014/89, établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime en Europe, dispose que « lorsque les [Etats membres] mettent en place et en œuvre une planification de l’espace maritime, [ils] tiennent comptent des aspects économiques, sociaux, et environnementaux pour soutenir le développement durable et la croissance du secteur maritime, en appliquant une approche fondée sur les écosystèmes ». Deux lectures peuvent être faite de cette énonciation de la finalité de l’approche écosystémique, évoquées ici comme une méthode pour atteindre les objectifs de la PEM. Une première interprétation écologique tirée du rattachement de cette approche à la théorie de la durabilité forte, pourrait permettre d’interpréter la PEM européenne comme un processus de protection et de préservation du milieu marin. L’application de l’approche écosystémique au sens donné par la Décision V/6 de la Convention sur la diversité biologique suppose l’application de plusieurs principes de gestion à vocation environnementale. Les processus de gestion doivent notamment être adaptés dans les limites de la dynamique des frontières écologiques854 (principe 6). Ils doivent également s’appliquer sur une échelle temporelle avec des décalages variables sur le long terme855 (principe 8). Ou encore assurer l’équilibre approprié entre conservation et utilisation de la biodiversité856 (principe 10). La tâche est assurément complexe et implique plusieurs échelles de coopération tant sur le plan local que sur le plan transfrontière857. Mais cet objectif environnemental porté par l’approche écosystémique reste à nuancer au regard de l’objectif prioritaire de croissance dans le secteur maritime prévus par la directive 2014/89 et ses instruments de stimulation. Cet autre aspect constitue le deuxième moment d’interprétation de l’approche environnementale de la Directive 2014/89.  La Décision V/6 de Conférence des Parties à la Convention sur la Diversité Biologique, op.cit, énumère douze principes de gestion découlant de l’approche par écosystème. Principes de gestion qui décrivent les enjeux et éléments à prendre en compte lors de l’application de cette approche, il s’agit surtout des méthodes d’orientation pour une gestion efficace dans activités pour la protection de l’environnement que de véritables principes juridiques au sens traditionnel. L’interprétation de ce principe de gestion se décline dans la Directive 2014/89 op.cit sur l’article 4 (5) qui rappelle que « Lors de la mise en place de la planification de l’espace maritime, les États membres tiennent dûment compte des particularités des régions marines, des activités et usages pertinents existants et futurs et de leurs impacts sur l’environnement ainsi que sur les ressources naturelles, et prennent en compte les interactions terre-mer ». 855 Principe de gestion dont les bases dans la Directive 2014/89 op.cit peuvent être tiré de l’article 8 (1) : « Lorsqu’ils mettent en place ou en œuvre la planification de l’espace maritime, les États membres élaborent des plans issus de la planification de l’espace maritime qui identifient la répartition spatiale et temporelle des activités et usages pertinents, existants et futurs dans leurs eaux marines ». 856 Exigence que l’article 4 de la Directive 2014/89 expose également.Le développement durable et la croissance du secteur maritime sont les deux objectifs prioritaires de la PEM. Le premier objectif (développement durable), comporte assurément un aspect économique. A ce titre on peut s’interroger sur la réitération de l’objectif de « croissance dans le secteur maritime » évoqué par le texte. Il est évident que cette insistance tend à démonter les intentions et les priorités de la Directive 2014/89. Une priorité économique déjà mise en avant dans les instruments précurseurs à la Directive sur la PEM. Le livre bleu de 2007 consacré à la PMI, parmi les domaines d’action de cette PMI, développe un titre dédié à la mise en œuvre d’une stratégie qui tend à « maximiser une exploitation durable des mers et des océans858 ». Ce titre rappelle que « le premier objectif d’une politique maritime intégrée est de créer les conditions optimales pour assurer une utilisation durable des mers et des océans et permettre la croissance des secteurs maritimes ». On pourrait y voir dans la référence à l’expression « utilisation durable » une vocation écologique. Mais le détail sur les éléments de contexte rappelés dans les paragraphes suivants montre clairement qu’il s’agit d’une utilisation durable axée sur la croissance économique et qui répond à l’objectif de maintenir une place de leader dans la compétition internationale859. Le levier de cette approche stratégique promue par l’UE, est l’innovation technologique. Nouvelle perspective pour les industries européennes, l’innovation technologique devrait à terme permettre aux entreprises européennes de développer de « nouveaux produits de pointes susceptibles d’être des produits vedettes sur les marchés mondiaux860 ». Cette même logique de compétitivité sur les marchés mondiaux à travers des produits innovants est également poursuivie dans la « Stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive », Europe 2020. L’initiative pour les « solutions vertes », répond aux enjeux de compétitivité sur les produits dont les avantages sont remis en question par les concurrents commerciaux tels la Chine, et l’Amérique du Nord861. A cet égard le secteur de l’éolien fait partie des domaines ayant le plus bénéficié de cette dynamique. En 2015, l’association européenne de l’énergie éolienne (EWEA862) a publié dans un rapport l’évolution des chiffres qui montrent une croissance des parcs éoliens offshore notamment en mer du Nord863. Plusieurs publications ont établi la corrélation entre l’adoption de la directive- cadre pour la PEM et le développement du secteur de l’éolien864. Faut-il dès lors en conclure que la directrice 2014/89 constitue un texte spécifiquement consacré à la promotion d’un secteur économique nouveau qu’est celui des énergies bleues ? Il y a certainement une volonté de cette directive de faciliter la compétitivité de l’UE dans un nouveau marché économique. En effet le contexte actuel dominé par le néolibéralisme économique garde une influence notable sur les politiques publiques faisant de la question environnementale un objet qui s’agrège à ce modèle dominant. 

 La protection de l’environnement par agrégation au modèle dominant

 L’agrégation au modèle économique dominant est entendue ici comme la reconnaissance indirecte des objectifs environnementaux dans les processus publics a priori non consacrés à l’environnement. Dans le cas de la PEM européenne, alors que les objectifs environnementaux peuvent prétendre à une protection légitime liée à leur affirmation à travers la notion de développement durable et leur articulation par l’approche écosystémique, cette reconnaissance reste mise en balance dans un contexte dominé par des aspirations économiques. La relation de dépendance des activités au milieu marin semble s’inverser au profit de l’objectif économique et établissant de ce fait même, les dimensions du développement durable, dans un rapport inégalitaire. S’il fallait pourtant établir une hiérarchie des priorités, le pilier écologique devrait logiquement bénéficier de cette priorité. Au moins pour deux raisons : sur le plan naturel le milieu marin en tant qu’espace unifié et où règne une solidarité de fait entre les acteurs, le milieu et les usages, la protection de ce cadre commun dépasse tout intérêt individuel et les effets de celle-ci (la protection du milieu marin) profitent à tous. Sur le plan de la protection, parce que ces règles, ne se rattachent à aucun acteur en particulier ni ne visent aucun intérêt privé, l’autorité publique est l’acteur central de leur application. Le problème que soulève finalement la protection de l’environnement marin dans la PSM à travers l’objectif de développement durable est l’incertitude qui mine cette notion865. Une incertitude dans laquelle le pilier écologique est le pan fragile de cette balance dans un contexte de politique néolibérale. De plus, sur le plan normatif, le concept de développement durable est le 864 JAY Stephen A., “Planners to the rescue: Spatial planning facilitating the development of offshore wind energy”, Marine pollution bulletin, 2010, n°4, vol. siège d’un « droit mou » qui débouche rarement sur un instrument juridiquement contraignant . Dans la perspective d’une PSM en Atlantique tropical garantissant la protection de l’environnement, le fondement du développement durable comme finalité du processus est porteuse d’incertitude. Une incertitude tant sur les mesures concrètes d’évaluation ou encore de contrôle de l’effectivité de la prise en compte de l’environnement. De plus, Les velléités territoriales et l’accaparement des ressources qui constituent les écueils actuels des politiques publiques dans les pays tropicaux imposent que l’élaboration de la PSM soit fondée sur des concepts opérants. Une opérationnalité qui découle des mesures qu’ils imposent et la possibilité de leur contrôle administratif et judiciaire. Ceci est un facteur de sécurité juridique pour les acteurs. La sécurité juridique découlant de la prévisibilité, la lisibilité et l’accessibilité de la règle867. Autant de caractères qui font défaut au concept de développement durable.