LES CREDITS DE PERSONNEL ET LES EMPLOIS

Les dépenses afférentes au personnel en fonction sont par ailleurs définies comme des dépenses inéluctables dans l’article 95 du décret sur la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012 : la paye des agents doit pouvoir être garantie à la fin de chaque mois. Enfin, la prévision et le suivi de ces dépenses sont spécifiques, car elles résultent en partie d’actes de gestion (concours, recrutements sur contrat, mesures catégorielles, etc.), et de décisions individuelles (départs à la retraite, rachat de jours de congés non pris comptabilisés sur les comptes épargne- temps (CET), etc.) dont l’anticipation et la modélisation reposent sur des sous-jacents particuliers. En conséquence, les dépenses de personnel sont isolées au sein d’un titre dédié dans la nomenclature par nature (titre 2) et les emplois font l’objet d’un plafond ministériel encadré par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

De même les procédures qui se rapportent à ces crédits et emplois sont spécifiques, aussi bien en budgétisation qu’en gestion. Les documents budgétaires tiennent également compte de cette particularité, puisqu’une « justification au premier euro » est détaillée pour le titre 2 et les emplois dans les projets annuels de performances (PAP) et dans les rapports annuels de performances (RAP). En matière de crédits, il convient de distinguer les crédits relatifs au titre 2 hors versements au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions (T2 HCAS) qui sont destinés aux rémunérations, prestations et allocations diverses et aux contributions et cotisations patronales des personnes en place, des crédits relatifs au « CAS Pensions » (T2 CAS), lesquels sont in fine utilisés au paiement des pensions des agents retraités de la FPE. Tous les travaux de budgétisation et de suivi reprennent cette distinction.

La notion de crédits de personnel

Les dépenses de personnel correspondent donc au titre 2, au sein duquel la LOLF identifie trois composantes (cf. supra) dénommées respectivement catégorie 21, catégorie 22 et catégorie 23 dans la comptabilité budgétaire de l’État 27. La masse salariale est donc principalement composée des dépenses liées aux rémunérations des personnels tels que les traitements, les primes et indemnités, ou les charges employeur. Cependant, d’autres dépenses connexes la composent, qui ne sont pas en relation directe avec les rémunérations, mais correspondent, pour l’essentiel, à des prestations sociales – ou équivalent – à la charge de l’État en tant qu’employeur (ou ancien employeur de certains agents) ou en tant que son propre assureur (soins consécutifs aux accidents de services ou du travail…).

Les contributions employeurs au titre des charges de pension de retraite et d’invalidité définitive pour les personnels titulaires ainsi que les subventions d’équilibre et contributions exceptionnelles versées au profit du « CAS Pensions » et d’autres régimes spéciaux (Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État – FSPOEIE) et CAS Cultes sont inscrites dans la catégorie 22, et sont regroupées au sein des crédits de titre 2 « CAS Pensions ». Les autres crédits de titre 2 correspondent aux crédits « hors CAS Pensions ». Cette distinction est reprise dans les documents issus du décret sur la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).

La fongibilité asymétrique s’apprécie au seul niveau du programme. Il est à noter que la fongibilité asymétrique ne s’impose pas aux BOP. En effet, le plafond limitatif pour les dépenses de personnel étant fixé au niveau du programme, il n’est pas interdit, sous cette contrainte, d’abonder le titre 2 avec d’autres titres au sein des BOP. Un tel mouvement implique un pilotage par le RPROG ainsi qu’un avis du contrôle budgétaire. Les dépenses de personnel sont engagées selon le principe retenu pour les engagements juridiques dont la durée est indéterminée : les AE ne couvrent que les paiements de l’année et sont donc identiques aux CP, tant en budgétisation qu’en exécution. Ainsi, les rémunérations et charges sociales de l’ensemble des personnels (titulaires ou non) sont budgétées et consommées en AE = CP.

De la même façon, les autres prestations directes employeur comme certaines aides sociales (aides à la première installation par exemple), bien que de durée limitée, ne seront budgétées qu’à hauteur des paiements attendus et les AE et CP correspondants seront consommés en exécution lors du paiement. En exécution, les dépenses du titre 2 ne sont pas couvertes ex-ante par une consommation d’AE car cela nécessiterait un engagement spécifique pour chacun des agents sans réel apport pour la gestion de la masse salariale. Ce principe, qui s’applique à l’ensemble des dépenses de personnel, a été formalisé dans l’article 128 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) .