LES EXPERIENCES PILOTES

 La réforme budgétaire en cours vise à instaurer un dispositif complet de budgets par objectifs au sein de l’administration tunisienne. Pour la partie qui concerne le Ministère de l’agriculture et des ressources hydrauliques, la finalité générale consiste par conséquent à permettre la présentation, à terme, de l’ensemble des crédits publics alloués à ce secteur, de telle sorte que cette allocation soit mise directement en regard des résultats produits dans le passé et envisagés pour l’avenir. Par là, il s’agit d’éclairer la préparation et la négociation du budget ainsi que de clarifier les comptes rendus fournis par l’administration de l’atteinte des objectifs poursuivis. Dans cette perspective, une première question se pose, celle de caractériser et de délimiter le contour exact du ministère et de faire l’inventaire de la réalité qui lui correspond. Il apparaît tout d’abord que ce ministère développe son action sous des formes multiples : production, réglementation, encadrement, incitation, …. en liaison avec les professions concernées. Par ailleurs, il agit à travers une organisation complexe comprenant, notamment : l’administration centrale, les Commissariats Régionaux au Développement Agricole (CRDA), les unités de gestion des projets, des offices (céréales, développement du nord-ouest, élevage et pâturage, huile), des agences (vulgarisation et formation agricole, agence foncière agricole) ainsi que divers établissements (SONEDE, FOSDA, ….). Cet ensemble recouvre des unités totalement dépendantes du ministère, à côté d’autres plus ou moins autonomes. La mission recommande de faire un inventaire détaillé de cette organisation en explicitant de manière précise le degré d’autonomie et les sources de financement de chacun de ses éléments. L’aboutissement de cet inventaire sera de définir : le financement public de l’agriculture, les organismes et les services potentiellement concernés par le futur dispositif budgétaire et, finalement, la structure du, ou plutôt, des budgets par objectifs du ministère Le pluriel semble s’imposer.

En effet, un « Budget de programmes » du ministère de l’Agriculture, ou encore son budget par objectifs global (une appellation unique devra s’imposer), sera très certainement mis en place. A côté de ce budget par objectifs de synthèse, concernant l’ensemble des programmes du ministère vus d’un point de vue national, il apparaît nécessaire d’élaborer les budgets par objectifs des CRDA. En effet, une première analyse de l’organisation du ministère met en lumière deux échelons principaux de décision, emboîtés pour partie, mais pour partie seulement : l’administration centrale d’une part, les CRDA d’autre part. Comme on le verra plus loin, les vastes responsabilités, le degré d’autonomie de ces services et l’existence de ressources propres rendent souhaitable l’instauration d’un budget par objectifs pour chaque CRDA. C’est la raison pour laquelle il est proposé de mener une expérience pilote dans un CRDA. Il reste que l’administration centrale dirige la politique nationale menée en matière agricole et qu’elle dispose de moyens d’action spécifiques (réglementaires, techniques, humains) et de financements particuliers. Ce constat amène à proposer de lancer deux autres expériences pilotes, dans l’administration centrale, qui vont préfigurer la mise en œuvre du budget par objectifs global : l’une concernant une direction générale, celle des forêts, l’autre portant sur un programme horizontal, le programme PISEAU. Ces démarches pilotes permettront de dégager les particularités des organismes choisis, de leur budget, de leurs objectifs, afin de faire une présentation des programmes correspondants, de simuler leur utilisation et, finalement, de faire des recommandations.

Les trois expériences pilotes indiqueront aussi la manière d’articuler ensemble les différents budgets par objectifs du ministère, et, comme on l’a vu précédemment, de tester les méthodes d’organisation, de gestion et de suivi propres à une mise en œuvre détaillée des budgets par objectifs. Ces expériences pilotes permettront également de voir comment articuler des objectifs nationaux avec des objectifs régionaux de même nature, comment consolider les indicateurs. Il est probable que le choix des pilotes va amener à traiter deux fois les mêmes dépenses, par exemple dans le budget d’un CRDA et dans la fiche relative à une direction générale. Une règle devra être mise en place pour traiter les cas de ce type, en cherchant à privilégier la clarté et la simplicité. Dans l’immédiat, avant d’en venir aux questions détaillées relatives aux trois expériences pilotes annoncées ci-dessus, il convient d’examiner la possibilité d’élaborer une structure de programmes valide et opérationnelle pour le ministère, dans son ensemble. a. Structure de programmes du ministère Le budget par objectifs d’un ministère présente l’action menée dans le secteur considéré en distinguant quelques grands programmes. Chaque programme regroupe la totalité des moyens alloués à une fonction et les met en rapport avec les résultats obtenus, les résultats envisagés et avec les objectifs à atteindre. La structure de programmes du ministère est la liste de ses programmes.