Maturité des financements et contrats de partenariats public‑privé

Le recours à des contrats de partenariats public-privé (ci-après PPP) est souvent justiié, dans la littérature économique, par les qualités incitatives de ces derniers par rapport aux modalités classiques d’acquisition publique. Le PPP permet plus aisément que les modalités traditionnelles de la commande publique, de responsabiliser le contractant de l’administration par un contrat global, englobant les phases de conception, construction, exploitation et maintenance (Hart, 2003 ; Engel et al., 2007). Exposé aux risques de dérives de coûts d’exploitation, le contractant est incité à réaliser tous les investissements et efforts nécessaires pour maîtriser le coût global de possession et d’exploitation de l’actif. Cependant, le recours à un PPP induit inexorablement un surcoût financier dans la mesure où – dans des conditions normales des marchés – le coût de la dette privée est supérieur au coût du financement public. Ce surcoût peut dans de nombreux cas annihiler les gains potentiels du PPP.

Avant la crise de 2008, la situation des marchés financiers permettait de limiter un tel surcoût et de garantir aux porteurs de projets de PPP l’accès à des ressources financières abondantes et relativement peu onéreuses (Yescombe, 2007). La faiblesse des taux d’intérêts sur le marché des fonds prêtables rendait les PPP attractifs pour de nombreuses classes d’investisseurs, notamment des fonds de pension ou d’investissement, lesquels pouvaient y trouver un profil de risques particulièrement favorable. La capacité des contrats de PPP à satisfaire les exigences de valeur pour le contribuable (value for money) et de soutenabilité budgétaire (affordability) passait souvent par cette limitation du surcoût du financement privé vis-à-vis du financement public (Marty et Voisin, 2006).

La crise financière de 2008 changea inexorablement la donne. Il devint plus difficile et surtout plus coûteux de lever des montants significatifs de dette sur les marchés. Tous les montages de financement sur projet furent affectés, y compris ceux, comme les PPP, qui reposaient sur une contrepartie publique. En effet, il convient de relever que les contrats de PPP d’une large surface financière reposaient sur des montages de financement sur projet (Lyonnet du Moutier, 2006). Ces derniers, s’ils fonctionnaient comme des montages sans recours (en d’autres termes pour lesquels le remboursement de la dette est principalement assis sur les lux de paiements du contractant public), permettaient de maximiser l’effet de levier financier (i.e. la part de la dette vis-à-vis de celle des fonds propres). La dette étant moins bien rémunérée que les fonds propres, il était possible de limiter le coût global du financement et donc le surcoût relatif du financement privé.

De plus, de nombreux instruments financiers qui permettaient avant la crise de mettre en œuvre de tels montages sans une élévation excessive de la prime de risque en contrepartie, disparurent avec la tourmente financière. Il en alla par exemple ainsi des assureurs dits monobranches (monolines) qui pouvaient faire bénéficier les sociétés projets de leur note de crédit maximale. En l’espèce, la prime de risque exigée par les préteurs n’était plus liée au profil de risque propre au projet mais à la note financière du garant du service de la dette. Il était donc possible de bénéficier du taux d’intérêt le moins élevé, moyennant le paiement d’une prime ‘d’assurance’. La crise de 2008, en multipliant les défauts de paiements et donc les appels de garanties, mit un terme à ces montages. Dès lors, les prêteurs ne bénéficient plus – du moins a priori – de garanties autres que celles des lux de ressources générés par l’exécution du PPP lui-même.