Performance, efficacité, efficience : les critères d’évaluation des Politiques sociales sont-ils Pertinents ?

DEFINITION ET MESURE DE LA PERFORMANCE DANS LE SECTEUR PUBLIC

Qu’est-ce que la performance dans le secteur public ?

La notion de performance correspond à l’atteinte d’objectifs ou de résultats attendus, et plus largement à la création de valeur. Si dans le monde de l’entreprise, la création de valeur est généralement associée à l’accroissement du profit, elle doit être entendue dans le secteur public comme une optimisation des services rendus aux citoyens.
Secteur privé et secteur public présentent de nombreuses similitudes. Ils produisent tous deux des biens et des services, en étant soumis à des contraintes de gestion de leurs ressources financières, techniques et humaines. Cependant, la nature des objectifs poursuivis dans les deux secteurs est différente : dans le secteur privé, l’objectif de rentabilité économique est inhérent à un projet d’entreprise qui doit s’autofinancer pour s’inscrire dans la durée. Il est au cœur des attentes des actionnaires lorsque le capital des entreprises est ouvert. Dans le secteur public, le soutien financier de l’Etat et des collectivités fait passer au second plan l’objectif de rentabilité économique : la finalité principale recherchée est la satisfaction de l’intérêt général correspondant à la responsabilité d’un service public face au gouvernement et aux citoyens.
Aujourd’hui, la distance entre les deux secteurs n’est cependant plus aussi marquée que par le passé : d’une part, l’Etat met de plus en plus en avant l‘objectif de la réduction des déficits publics, qui peut être assimilé à une recherche de rentabilité, d’autre part la montée du concept de responsabilité sociale et environnementale dans le secteur privé correspond à une prise en compte de l’intérêt général dans la stratégie de développement des entreprises. Ce rapprochement entre les deux secteurs est accentué par le fait que les services publics sont de plus en plus souvent en concurrence entre eux ou avec le secteur privé.
Une différence notable subsiste cependant entre les deux secteurs : les services publics ne choisissent pas leur clientèle, tous les usagers devant être satisfaits selon le principe de l’équité et de l’égalité des citoyens, alors que les entreprises privées peuvent sélectionner certains « segments » de clientèle. Il arrive toutefois que certains organismes publics visent des publics dits prioritaires en fonction de leurs attributions, de leurs champs d’intervention spécifiques ou de leurs stratégies d’action. Enfin, des différences existent sur le plan de la gestion des ressources humaines : dans le secteur public, la sécurité de l’emploi est généralisée avec le statut de la fonction publique, tandis que dans le secteur privé, l’emploi n’est pas protégé mais les rémunérations tiennent mieux compte de l’implication personnelle. La montée en puissance des « contractuels » au sein de la Fonction publique est cependant un facteur de rapprochement progressif des deux secteurs sur ce plan. Du fait des nombreuses similitudes entre les deux secteurs, des méthodes de management traditionnellement employées dans le secteur privé se sont peu à peu répandues dans le secteur public. L’objectif était de remédier aux travers qui lui sont généralement reprochés : rigide, coûteux, peu efficace, trop centralisé, insuffisamment innovant. Ces méthodes de management ont cependant été adaptées pour tenir compte des différences entre les deux secteurs, constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP), apparu dès le début des années 801.

Qu’est-ce qu’un bon indicateur de mesure de performance ?

Un indicateur permet de mesurer l’écart entre le résultat obtenu et les objectifs poursuivis, pour déterminer si ces derniers sont en voie d’être atteints. Il faut au préalable s’assurer que les indicateurs ont fait l’objet d’une définition explicite et partagée, afin de limiter les erreurs de construction et les interprétations divergentes : pour cela, il est indispensable de positionner la valeur de l’indicateur par rapport à une valeur de référence ou une cible à atteindre (une norme, une moyenne, une prévision, un objectif). Le choix de la référence est déterminant pour le jugement qui sera porté. Il fait partie intégrante de la construction de l’indicateur.

Les qualités d’un bon indicateur de politique sociale

A l’occasion d’un café de la statistique2 consacré à la fiabilité des indicateurs, Jean-René Brunetière3 détaillait les dix qualités d’un bon indicateur. Son intervention ne concernait pas spécifiquement l’évaluation des politiques publiques mais s’y applique parfaitement. Les dix qualités énoncées sont les suivantes :
– clarté (pas d’ambigüité dans la définition),
– pertinence (cohérent avec l’objectif),
– sélectivité (indépendant des phénomènes autres que ceux que l’on veut mesurer),
– fiabilité,
– comparabilité,
– sensibilité (précision ne doit pas être inférieure aux variations que l’on veut observer),
– accessibilité (peut être obtenu à un coût raisonnable),
– pérennité (possible de le suivre dans le temps),
– utilité (liens de causalité entre l’action menée et le résultat de l’indicateur),
– ne pas entraîner des effets contraires à ceux recherchés (l’existence de l’indicateur peut induire des effets pervers).

Une interprétation difficile

Le plus souvent, ce n’est pas le niveau de l’indicateur qui importe mais sa variation sur une période donnée. Dans le domaine social, l’interprétation des variations des indicateurs est complexe, car il faut isoler les effets propres de l’action publique des variations liées aux différentes caractéristiques des bénéficiaires ou à l’évolution du contexte économique et social dans son ensemble.
Pour mesurer précisément les effets, il faudrait idéalement pouvoir observer la situation des bénéficiaires d’une action donnée et la comparer avec ce qui se serait passé pour ces mêmes bénéficiaires en l’absence d’action publique. Comme une personne ne peut pas au même instant à la fois être dans le programme et en dehors du programme, il est souvent nécessaire, pour mesurer les effets propres d’un programme, de construire ce que l’on appelle communément un groupe « témoin ».
La meilleure comparaison possible consiste à construire un groupe témoin en tout point semblable au groupe test, la seule différence entre les deux groupes étant que l’un est exposé au programme mais pas l’autre (expérimentation randomisée). On peut ainsi observer directement les effets du programme, par différence entre les observations au sein du groupe cible et du groupe témoin.
Hormis dans le cadre d’expérimentations prévoyant spécifiquement la constitution d’un groupe témoin, il est très difficile de constituer une population témoin qui soit parfaitement comparable : par construction, l’action publique s’applique à tous ceux qui répondent à des critères donnés (âge, niveau de ressources, situation familiale, état de santé, situation vis-à-vis de l’emploi…). Les populations non bénéficiaires ne sont donc par définition pas similaires aux populations bénéficiaires, y compris dans le cas où elles sont éligibles mais n’ont pas recours au service auquel elles peuvent prétendre (par choix mais aussi par méconnaissance de leurs droits).
A défaut d’une comparaison entre groupe test et groupe témoin avec affectation aléatoire, d’autres types de comparaison peuvent cependant être effectués :
• En comparant les mêmes individus avant et après l’entrée dans l’action (comment ont évolué leur situation par rapport à l’emploi, leurs revenus, leur état de santé…). Cette comparaison est généralement effectuée en interrogeant à intervalle régulier un panel de bénéficiaires ou en reconstituant lors d’une seule interrogation leur trajectoire passée.