Analyse par indicateurs de l’évolution des agences
d’urbanisme

Manifestement, depuis leur création, les agences d’urbanisme accompagnent mais également sont liées à une évolution de l’urbanisme et de l’urbanisation, françaises contemporaines. Cette évolution peut être structurée en quatre grandes périodes. La pertinence de structuration, tout d’abord issue de l’observation de l’évolution des grandes politiques nationales en matière de planification urbaine, depuis la Loi d’Orientation Foncière des années 1960, a été confirmée par l’ensemble des entretiens que nous avons eu avec des représentants de ces agences. D’après ces entretiens, ces périodes sont également celles qui ont dû structurer l’évolution des agences d’urbanisme. Au-delà de ces entretiens, l’analyse par indicateurs que nous avons menée vise à confirmer plus encore la véracité de cette évolution par l’observation d’un ensemble (certes restreint) de caractéristiques de ces agences. Ce chapitre est dédié à la présentation des résultats obtenus, après avoir préalablement défini ces indicateurs et le contexte auquel ils se rapportent. I. Les outils de l’analyse : 6 problématiques urbaines, 4 périodes, 3 catégories d’indicateurs L’étude de l’évolution des agences d’urbanisme, de leur création à la période actuelle, vise à définir comment chacune d’elles a pu évoluer à partir de la conjonction d’un environnement local et d’un environnement national, voire international. Cette évolution est liée à un contexte au sein duquel les rapports entre le local et le national ont été très largement modifiés. L’évolution de ces rapports est également très fortement inter-reliée aux grandes problématiques qui marquent le paysage de l’urbanisme et de l’urbanisation contemporaines. Et l’évolution des agences est un arrangement permanent entre ce contexte qui associe le local et le national, et les grandes questions urbaines auxquelles les agences d’urbanisme sont conduites à trouver quelques réponses. C’est à ce titre que nous avons lié l’étude par indicateurs de l’évolution des agences aux quatre grandes périodes précédemment définies et que d’autre part, cette évolution doit être comprise relativement aux grandes problématiques urbaines qui caractérisent l’urbanisme et l’urbanisation contemporaine et donc l’action de ces agences. 

 Six grandes problématiques urbaines

 La plupart des analyses menées par plusieurs auteurs et chercheurs240 confirment que l’étude et l’observation des mutations urbaines conduisent à les caractériser par six problématiques urbaines principales. La première concerne la recomposition de l’occupation des sols. Cela se traduit depuis plusieurs décennies par l’étalement urbain, par l’apparition de nouvelles centralités, par des densités nouvelles et une spécialisation fonctionnelle de l’espace. La seconde porte sur la cohésion sociale et les territoires. Cette problématique correspond au renforcement contemporain de la spécialisation des espaces, des phénomènes de ségrégation, de disparités et de fragmentation. La troisième concerne les dynamiques économiques locales et la recomposition des territoires, liées à l’histoire et à un savoir faire locale. La quatrième problématique correspond aux nouvelles hiérarchies urbaines favorisant une évolution dans le positionnement au sein des armatures urbaines. La cinquième et la sixième problématique concerne l’environnement et la transformation des rythmes de vies et les nouveaux modes de gestion urbaine. Ces deux dernières problématiques se rapprochent du principe de développement durable, définis par les interactions entre problématiques environnement, société et économie241. Pour les agences d’urbanisme, la première de ces problématiques a pour conséquence de les conduire à s’adapter à de nouveaux champs et de nouvelles méthodes, ainsi que d’élargir leur territoire d’intervention. La seconde suppose une adaptabilité de ces structures en termes d’intégration de nouveaux concepts qui aident à identifier et définir les politiques urbaines, cela va permettre le développement de nouvelles missions pour les agences et la nécessité d’un personnel disposant de qualifications spécifiques. La troisième et la quatrième problématique vont conduire à constater que les agences d’urbanisme sont des acteurs de mise en relation des territoires, de montrer comment celles-ci se sont enracinées localement au travers de l’histoire de la ville. Les deux dernières problématiques feront l’objet de la troisième partie dans notre étude. Ces préoccupations amorcent une nouvelle mutation pour ces structures agences, soulevant la possibilité de nouveaux modes de fonctionnement, de missions au sein de ces organismes.

Quatre périodes

 L’analyse des données issues des indicateurs choisis a été conduite à partir d’une base temporelle qui, de la genèse des premières agences à la période actuelle, est organisée en quatre phases successives. Ces phases ont été définies principalement à partir des évolutions et changements en matière de planification urbaine. Sans pour autant faire de ces changements la cause de l’évolution des préoccupations en matière d’urbanisme et conjointement celles des principales organisations qui œuvrent au développement des espaces habités, ces changements et les phases qui leurs sont associées sont un bon reflet de ces préoccupations comme nous l’a confirmé l’analyse des interviews que nous avons menés auprès de quelques agents des agences d’urbanisme.

Trois catégories d’indicateurs 

Pour étudier et rendre compte des interrelations entre l’évolution des agences en tant qu’organisation et leur environnement, nous avons retenu trois catégories d’indicateurs. Rappelons qu’un indicateur est une variable quantitative ou qualitative permettant, seule ou avec d’autres, l’appréciation d’un phénomène non mesurable et non quantifiable à partir d’une échelle de valeur normative et/ou comparative242. Ces indicateurs peuvent reprendre des données chiffrées ou des données littéraires.Le choix des indicateurs résulte d’un mécanisme plus ou moins bien formalisé qui relie une simple définition des agences en tant qu’organisation, aux données, documents et informations qui pouvaient être mis à disposition et exploités. Nous avons considéré les agences comme des organisations finalisées par un objectif qui au sein d’un domaine, l’urbanisme et l’aménagement, fonde leur légitimité en tant qu’acteur dans un champ ou un réseau plus vaste qui regroupe des acteurs publics (services de ville, services communautaires, sociétés d’équipement, etc.) et des acteurs privés (sociétés, bureaux d’études, etc.). Ce sont des organisations (organisées) caractérisées par les ressources qui leur sont attribuées et celles qu’elles mobilisent, les produits qu’elles élaborent. L’espace, sa connaissance, ses représentations et sa transformation sont les objets fondamentaux pour lesquels elles œuvrent. Ne questionnant pas la ou les limites pertinentes qui, au sein d’un champ ou d’un réseau d’acteurs et de partenaires, caractériseraient l’organisation qui correspond véritablement à l’activité de planification urbaine, mais considérant seulement l’agence en tant que telle, nous avons donc retenu trois grands types d’indicateurs, figurant leur part intérieure, leur environnement et la dimension spatiale qui fondamentalement les caractérise. Nous avons donc défini trois grands types d’indicateurs : les indicateurs internes – les indicateurs externes – et les indicateurs spatiaux. Comme nous l’avons déjà souligné, ces indicateurs se rapportent à des informations qui pouvaient être plus ou moins aisément mobilisées. La source principale provient des documents fournis par les agences : organigramme, rapports d’activités, rapport de productions, etc. Ces indicateurs ont pu être traités soit par une analyse statistique soit au travers de tableaux de synthèse.