Dépenses hors budget et dépenses fiscales

Dépenses hors budget

Fonds hors budget

Les fonds hors budget sont des fonds spéciaux qui appartiennent à l’État, qui ne font pas partie du budget et qui sont alimentés par des prélèvements affectés à des fins spéciales, éventuellement à côté d’autres sources telles que des redevances et contributions du fonds général des recettes. Les prélèvements affectés diffèrent des redevances en ce qu’ils ne reflètent pas la valeur marchande des services qui sont financés à partir des recettes. En particulier, ils peuvent être moindres ou plus élevés selon des considérations d’ordre social (capacité contributive ou égalité de traitement indépendamment du coût).
Les fonds hors budget se trouvent principalement dans les pays membres européens. Parmi les pays qui ont fourni des renseignements pour ce projet, la France5, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, les Pays-Bas et la République tchèque ont fait savoir qu’ils avaient des fonds hors budget, parfois en grand nombre. On trouve ces fonds principalement dans les domaines de la sécurité sociale, des soins de santé, des transports et des pensions. Les pays d’Europe centrale et orientale déclarent, quant à eux, qu’ils ont créé des fonds hors budget pour faciliter le processus de privatisation. Ces fonds semblent être utilisés plus particulièrement dans un certain nombre de pays européens ayant une solide tradition de syndicalisme ou d’initiative privée dans le secteur à but non lucratif (France, Grèce, Italie et Pays-Bas).La propriété étatique des fonds hors budget fait référence à l’aspect économique, pas à la propriété au sens juridique. La propriété économique naît du fait que l’État peut disposer des avoirs d’un fonds, si nécessaire en changeant la loi qui l’a créé, sans compensation. La propriété économique, en ce sens, résulte souvent du fait qu’un fonctionnaire gouvernemental, éventuellement un ministre, administre le fonds ou nomme les membres ou certain(s) membre(s) de son conseil d’administration. Au sens juridique, le fonds est parfois une société publique indépendante.En ce qui concerne les fonds hors budget, il semble qu’il y ait deux traditions distinctes dans la zone de l’OCDE qu’on pourrait appeler la tradition anglo-saxonne et la tradition continentale. Dans la tradition anglosaxonne, il n’y a – du moins en théorie – pas de place pour les fonds hors budget. Dans cette tradition, toutes les dépenses qui sont financées par des impôts ou autres prélèvements obligatoires doivent figurer dans le budget. Cependant, même dans les pays adhérant à cette tradition, on trouve des exceptions à la règle. Aux États-Unis, par exemple, deux fonds hors budget ont été créés dans les années 80 pour résoudre les problèmes de faillite d’institutions d’épargne et de prêt. Dans la tradition continentale, les fonds hors budget sont nombreux et fondés sur des arguments de principe. Les cas les plus patents sont les caisses de sécurité sociale et les fonds publics pour les soins de santé. Dans ces deux cas, le raisonnement est le suivant : les primes sont versées par les partenaires sociaux (employeurs et employés) de sorte que les fonds « leur appartiennent » au moins autant qu’aux pouvoirs publics. Pour la même raison, les partenaires sociaux sont souvent représentés au conseil d’administration des fonds

Prêts directs

Les prêts directs sont des prêts financés à partir d’impôts ou de prélèvements obligatoires. En général, les conditions des prêts directs sont plus favorables pour l’emprunteur que celles des prêts que consentent les banques dans le secteur privé, sinon le crédit public ne se justifierait pas. Il peut aussi arriver que le risque soit si élevé qu’aucun prêt n’ait pu être obtenu dans le secteur privé. L’élément de subvention contenu dans les prêts publics peut concerner des taux d’intérêt inférieurs aux taux du marché ou un risque de crédit et des conditions de remboursement favorables dans la mesure où on ne les retrouve pas dans les taux d’intérêt ou dans les primes de risque spéciales (par exemple acquittement sous certaines conditions spécifiées, par exemple dans les prêts étudiants).Beaucoup de pays membres de l’OCDE sont passés par des stades successifs de réforme du crédit au cours des vingt dernières années. Il en est ainsi, par exemple, des États-Unis et de divers pays de l’Union européenne. On peut décrire ces stades assez succinctement comme suit : établissement du budget sur la base traditionnelle des paiements ; établissement du budget sur la base des crédits ; établissement du budget sur la base des crédits bonifiés (compte tenu des subventions). Dans le budget sur la base traditionnelle des paiements, tous les courants de trésorerie associés aux prêts sont enregistrés dans le budget au moment où l’on s’attend à ce qu’ils se produisent et dans les comptes au moment où ils se produisent effectivement. Les sorties de trésorerie comprennent les décaissements du principal ; les entrées de trésorerie comprennent les intérêts, les primes de risque (éventuellement comprises dans les intérêts) et les remboursements du principal. Cette procédure présente des inconvénients importants : selon la formulation de la loi autorisant l’ouverture de crédits, les programmes de prêts peuvent se perpétuer sur une base de fonds renouvelables sans autorisation du législateur ; les décaissements et remboursements des prêts ont des effets macroéconomiques différents des dépenses et recettes ordinaires ; les coûts réels intégrant l’élément de subvention des programmes de prêts ne sont pas révélés, de sorte qu’il n’y a pas de possibilité d’arbitrage entre ces programmes et d’autres sur un pied d’égalité ; enfin, les coûts de subvention réels des prêts ne peuvent être examinés dans le processus budgétaire, par exemple par l’analyse coût-avantage. Quelques pays membres de l’OCDE ont classé des programmes de crédit dans des sections séparées du budget (établissement du budget sur la base des crédits). Les décaissements au titre des prêts et les remboursements sont exclus du domaine de la réglementation budgétaire, non seulement sur la base des droits constatés, mais aussi sur la base des paiements/engagements9. En revanche, les décaissements et les remboursements sont inscrits au budget et donc encore soumis au contrôle budgétaire (bien qu’ils ne le soient pas au coût total). L’établissement du budget sur la base des crédits a résolu le problème des effets macroéconomiques différents et a éliminé des éléments indus du déficit public. Elle a aussi mis fin à l’autorisation automatique des fonds renouvelables. Cependant, elle n’a pas supprimé les autres inconvénients inhérents à l’établissement du budget sur la base traditionnelle des paiements. En particulier elle n’amène pas à révéler le coût réel des subventions, ce qui fait obstacle aux fonctions d’affectation/redistribution et administrative du budget.