La politique universitaire à l’étranger du gouvernement français

Existe-t-il une politique globale de formations universitaires francophones de la part du ministère des Affaires étrangères français ?

Et, le cas échéant depuis quand, avec quels contenus, et quels développements ultérieurs ? Jusqu’en 1999, deux ministères étaient actifs en matière de coopération avec les pays étrangers : le ministère de la Coopération et le ministère des Affaires étrangères. Créé en 1959 dans le cadre de la décolonisation, le ministère de la Coopération est dissout en 1999, au bénéfice du ministère des Affaires étrangères, qui, depuis cette date gère l’ensemble de la coopération française avec les pays étrangers, quels que soient leurs liens historiques avec la France. Nous nous sommes concentrée sur l’action du ministère des Affaires étrangères. D’abord, première raison, les pays retenus pour l’étude, qui ne sont pas issus de la décolonisation, relèvent de l’action de ce ministère. Ensuite – comme cela apparait dans le livre qu’Albert Salon consacre à la coopération du gouvernement français dans son ensemble (Salon 1983946) -, la coopération française a revêtu des formes différentes selon que les pays soient des « pays du champ », qui relèvent du ministère de la Coopération, ou des pays « hors champ » ou de la « coopération traditionnelle ». Le ministère de la Coopération dispose de moyens bien supérieurs à ceux du ministère des Affaires étrangères ; les pays « du champ » sont considérés comme des pays à la fois « en développement » et « francophones » – en particulier parce que le français y est très largement langue majeure de scolarisation. Nous répondons en deux temps à la question qui introduit cette partie. Premièrement (1), en nous appuyant sur la documentation du ministère et du « département » du ministère qui est chargée de la coopération, à savoir la direction chargée au sein du ministère des Affaires étrangères de l’action culturelle au sens le plus large : DGRCST (1969-1999) ; DGCID (1999-2009) ; DGM (depuis 2009)947 . En même temps que la direction changeait de noms et d’organigramme, le périmètre de cette coopération s’est considérablement élargi. Centré sur la coopération « culturelle » dans un sens large au moment de la création de la DGRCST, il s’étend aux questions relatives au développement avec la DGCID, pour finalement concerner à peu près tous les aspects de la coopération avec la DGM. Ensuite (2), nous y répondons en nous appuyant sur les données issues des Services culturels des postes diplomatiques, les SCAC – le « poste » ou le « réseau », selon la terminologie des acteurs – et recueillies durant l’enquête empirique de terrain. Si ces deux parties répondent aux mêmes questions en suivant la même périodisation (la genèse d’une politique de formations francophones de la part du ministère des Affaires étrangères français et ses évolutions jusqu’à nos jours), elles empruntent des voies différentes. La première offre une vision « par le haut » de cette politique, la deuxième l’envisage « par le bas », à partir des actions de terrain, et notamment des actions en lien avec certaines formations universitaires que nous avons retenues pour l’étude empirique. La deuxième approche permet ainsi d’avoir une idée tout à la fois des évolutions de la politique générale conduite au ministère et de la manière dont elle interfère avec les actions de terrain qu’elle contribue à construire tout autant que ces dernières contribuent à la construire. Elle interfère ainsi largement avec la partie suivante consacrée plus spécifiquement aux formations retenues et au statut du français dans ces formations.

Les orientations du ministère des Affaires étrangères en matière de politique universitaire

Dans une approche « par le haut », qui consiste à examiner les actions du gouvernement français en matière de coopération universitaire, nous avons eu recours à des travaux d’historiens de la coopération ou historiens de la « diplomatie culturelle » (Salon, 1983) et à différents documents produits par le ministère des Affaires étrangères concernant son action « culturelle » au sens large, voire de plus en plus large. Nous présentons en premier lieu une vue d’ensemble de l’évolution de la coopération universitaire du ministère des Affaires étrangères, que l’on peut en partie établir à partir des organigrammes et des budgets des directions générales successives (a). Nous voyons ensuite, dans le détail, essentiellement à partir des rapports produits par le ministère luimême, comment il construit une possible « politique de ‘filières universitaires francophones’ » : comment cette politique émerge au tournant des années 1980-1990 (b) et comment elle se dessine par la suite, jusqu’à nos jours (c). a) Vue d’ensemble de l’évolution d’une politique de formations universitaires francophones du MAE Que nous apprennent les évolutions des organigrammes et des budgets de la DG quant au développement d’une coopération spécifiquement universitaire ? i. Evolution de la coopération universitaire à travers les organigrammes du ministère des Affaires étrangères Les organigrammes constituent un assez bon indicateur pour repérer la place occupée par l’action universitaire parmi les lignes d’actions prioritaires de la DGRCST / DGCID / DGM (de manière simplifiée : DG). Si les organigrammes ne rendent qu’imparfaitement compte de ce qui est mis en œuvre et des hiérarchies réelles, de terrain (Crozier & Friedberg, 1977), ils renseignent en tout cas sur les grandes orientations politiques de l’organisation – qui sont aussi des lignes budgétaires – et sur ce qu’elle souhaite ou non valoriser. La DG est divisée en « Directions » qui constituent les axes majeurs de la coopération, les champs principaux d’action. Les Directions sont elles-mêmes divisées en sousdirections, qui donnent leur contenu à chaque grand axe. Notons tout d’abord que les organigrammes ne sont pas suffisamment précis pour faire apparaître une « politique de formations universitaires francophones » en tant que telle. Contrairement à l’AUPELFUREF / AUF, la DG déploie ses activités dans un spectre très large, voire de plus en plus large. Nous nous sommes demandée comment figurait, au-delà des seules « formations universitaires » francophones, la coopération universitaire dans les organigrammes successifs de la DG. Nous avons pu obtenir l’ensemble des organigrammes de la DG depuis 1980 jusqu’à aujourd’hui948 . Nous nous sommes intéressée à la manière dont apparaissait l’action universitaire dans ces organigrammes949 . Aucune sous-direction ou même bureau n’est dédié à l’action universitaire avant 1994. En 1994, la coopération universitaire » fait discrètement son apparition à deux endroits dans l’organigramme de la DGRCST : dans la « sous-direction Europe centrale et orientale » (« Bureau ECO2 ») et dans la « division sectorielle », toutes deux rattachée – comme la « sous-direction de la coopération linguistique et éducative » – à la « Direction du développement et de la coopération scientifique, technique et éducative »950. Après moult petits déplacements de la « coopération universitaire » dans l’organigramme de la DGRCST (rattachement à telle ou telle sous-direction ; courtes périodes d’éviction), elle prend véritablement sa place dans l’organigramme avec l’avènement de la DGCID (1999), puisqu’elle est inscrite en tant que telle dans l’intitulé de l’une des cinq grandes directions de la DG : la « Direction de la Coopération scientifique, universitaire et de la Recherche »951. Durant toute la période DGCID, cette Direction sera maintenue. 

Apprécier une évolution à travers les budgets de la DG ?

Les indications que nous avons du budget global de la DG ne permettent pas vraiment d’apprécier une évolution957 . Quand la DG elle-même donne des indications concernant le budget qu’elle alloue à telle ou telle action – la coopération universitaire, par exemple -, on ne sait pas toujours ce que cela recouvre d’une année sur l’autre, en dehors même de la question des réorganisations de l’organigramme et donc des lignes budgétaires. Les rapports de Loi de finances du Sénat ou de l’assemblée nationale que nous avons consultés958 n’éclaircissent pas particulièrement la compréhension des budgets et leur distribution. Il est impossible de comprendre où était comptabilisée l’action universitaire, y compris lorsque des lignes lui sont spécialement dédiées. L’action universitaire, quelle que soit la période, se trouve à peu près partout ! Les bourses d’études sont une action transversale. Elles concernent aussi bien les études que la recherche ou les stages professionnels. Lorsque l’on cherche spécifiquement le coût de la politique des « filières », on se rend compte que le budget alloué à cette coopération est complétement éclaté parmi les grandes lignes budgétaires. Comme nous allons le voir ci-dessous, la politique de « filières » qui est mise en place, après s’être trouvée d’abord dépendante de la coopération linguistique, s’est très vite éclatée entre deux sousdirections (direction « linguistique » et direction « scientifique »). Ces flottements ont également des répercussions sur la lisibilité des budgets des postes diplomatiques (voir plus bas). Sur les documents budgétaires des postes diplomatiques que nous avons pu consulter, en Turquie, en Bulgarie et en Roumanie, la « coopération universitaire » se trouve « plutôt » rangée sous la coopération « scientifique et technique » dans les lignes budgétaires des postes959. « Plutôt » : il existe un flottement relatif aux éventuels enseignants de français mis à disposition du MAE pour enseigner dans les formations universitaires francophones, surtout quand ils sont chargés d’intervenir pour des cours de « français de spécialité » compris dans le curriculum d’une formation (en sciences économiques, en droit…) et nous ne savons pas toujours comment ils étaient ou sont pris en compte dans les budgets : relevaient-ils de la coopération linguistique ou de la coopération technique ? En bref, les budgets ne nous apprennent pas grand-chose, ni sur la coopération universitaire, ni sur une politique de formations universitaires francophones. Les organigrammes sont plus instructifs pour une appréciation globale de ces évolutions. Pour apprécier ces dernières dans le détail nous avons consulté et analysé les rapports d’activité produits par la DG.