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Un État dépendant de ses ressources naturelles

Le pétrole joue un rôle central dans l’économie politique de l’État nigérian depuis les années 1970. Le secteur pétrolier nigérian représente 95 pour cent des recettes d’exportation et environ 80 pour cent des revenus du gouvernement fédéral158. Selon les estimations, le Nigéria a obtenu plus de 400 milliards de dollars provenant du pétrole pendant les quatre dernières décennies159, mais le pays se caractérise par un degré de développement très faible. Ce phénomène est observable en dépit de l’hypothèse selon laquelle l’abondance de ressources naturelles mène au développement dans les pays moins développés160. Ce lien semble se vérifier dans certains pays comme le Botswana mais ce n’est pas le cas dans beaucoup d’autres pays africains dont le Nigéria.
Pour comprendre la situation, la théorie de l’État rentier fournit une grille d’analyse intéressante pour le Nigéria. En d’autres termes, ce pays possède les caractéristiques essentielles d’un État rentier. Selon la définition, un État rentier tire au moins 40 pour cent de ses revenus des rentes (voir tableau 1)161. Cette théorie a été conçue par Mahdavy (1970)162 pour analyser les États riches en « ressources naturelles »163 du Moyen Orient. Elle a toutefois été appliquée à d’autres États possédant une abondance de ressources naturelles, dans d’autres régions du monde164. La théorie de l’État rentier analyse l’impact de cette catégorie bien précise de revenus (dont l’exploitation nécessite l’intervention de puissances étrangères), sur les relations entre l’État (dépendant des ressources naturelles et donc des multinationales pétrolières) et sa société. Beblawi (1990) complète cette définition. Cet auteur identifie quatre autres attributs: l’État est largement dépendant des rentes ; une part substantielle de celles-ci provient de l’étranger165 ; seuls quelques individus sont engagés dans leur production166 alors que la majorité est impliquée dans leur distribution et leur consommation ; enfin, le gouvernement en est le bénéficiaire principal167. Les rentes éliminent la nécessité pour l’État de générer des revenus en prélevant des impôts sur l’économie locale168 ou d’avoir recours aux prêts169. Par conséquent, un tel acteur public aurait assez de revenus à consacrer au développement. Cependant, ce n’est pas le cas dans tous les pays rentiers.
Pour expliquer ce phénomène, Luciani (1990) délimite deux fonctions de l’État : la production et l’allocation170. Un État « productif » dépend des recettes intérieures (comme les impôts) alors qu’un État « allocataire» est lui-même la source primaire des revenus. Tous les États, dans une certaine mesure, participent à l’affectation des ressources car c’est une fonction de gouvernance. En bref, ils finissent par redistribuer les revenus dérivés des rentes et des impôts. Toutefois, à moins que l’État ne fasse quelques efforts pour mobiliser des ressources intérieurs (en élargissant son assiette fiscale par exemple), il demeure un État allocataire. En revanche, la capacité d’allocation de l’État « productif » est limité à la hauteur des ressources intérieures qu’il est capable de mobiliser.
Les États rentiers revêtent un caractère unique du fait qu’ils ne remplissent que la fonction d’allocation auprès de leurs populations locales171. Autrement dit, de telles structures ne s’engagent que dans la redistribution des rentes. Les États pétroliers allocataires sont une entrave à leur propre développement. Dans le cas du Nigéria, du fait de l’enclavement de son industrie pétrolière, peu de retombées économiques affectent la population ordinaire. Néanmoins, tous les États vivant de rentes sont loin d’être purement allocataires. Par exemple, le Bahreïn, le Qatar, les Émirats Arabes Unis, à divers degrés, réinvestissent leurs rentes dans des activités lucratives172. La redistribution des rentes comporte à la fois des effets économiques et politiques dans les États rentiers. Sur le premier de ces deux plans, elle entrave l’efficacité économique et le développement. Les élites dirigeantes, dépendant des rentes plutôt que des impôts, consacrent les ressources nationales au maintien de leur position au lieu de les vouer à la transformation productive de l’économie, de laquelle elles ne tirent aucun revenu. Elles ne cherchent donc pas à concevoir des politiques économiques mais de politiques de dépenses173.
Une autre répercussion économique est importante. Les citoyens se mettent à la recherche des rentes au lieu de s’engager dans des activités économiques productives. À l’instar des élites dirigeantes, la population perçoit les retombées économiques comme les fruits du hasard, de relations personnelles ou de la corruption. En d’autres termes, leur gain économique n’est pas, à leurs yeux, issue de leur travail174. On aboutit donc à une socialisation, de bas en haut de la population, d’une idée de la rente. Cette conception suppose la perspective d’un développement holistique vers une structuration sociale bien particulière : plus l’individu est proche de la rente, et de ce qui y conduit, plus il acquiert un statut social intéressant. L’observateur constate cette réalité au Nigéria. D’une part, les individus se mettent à la recherche de relations politiques pour réaliser leurs objectifs économiques. D’autre part, l’accès aux rentes est considéré comme l’essence de la politique.
Sur le plan politique, la redistribution des rentes a un effet équilibrant sur un régime autoritaire en raison de deux facteurs. Premièrement, la dépendance de l’État envers les rentes a tendance à dépolitiser la population175. Puisque les revenus de l’État proviennent des rentes, il n’y a pas besoin de taxer sa population. Tant que les besoins essentiels de celle-ci sont satisfaits, l’inefficacité des dépenses publiques et la corruption ne sont pas sa préoccupation principale. Elle ne se mobilise pas contre l’État, ni ne revendique une participation politique, ni ne demandera des comptes à la puissance publique176. Il y a, de ce fait, incapacité ou absence de certaines institutions, dont celles visant à obtenir des impôts auprès de la population. De la même manière, aucune instance ne garantit la responsabilité de l’État177.
La seconde répercussion politique concerne l’attirait que représente l’accès au gouvernement. Les abondantes recettes tirées des ressources naturelles sont versées directement aux membres du pouvoir exécutif. La « capture » du gouvernement devient ainsi une activité importante car de nombreux groupes d’intérêt cherchent à accéder aux rentes. La redistribution des rentes favorise aussi la formation de réseaux clientélistes car les tenants du gouvernement récompensent leurs partisans178. Ce deuxième effet explique en partie la relative stabilité du Nigéria depuis les années 1970. Le gouvernement a oscillé entre les régimes civils et militaires mais la composition des élites politiques n’a guère changé. Il existe plutôt un « recyclage » des élites179 liées par leur accès, direct et indirect, aux rentes pétrolières.
ce stade, l’État rentier peut être considéré comme un système néo-patrimonial de gouvernement180. Un État néo-patrimonial181 se caractérise par une interpénétration entre les sphères publique et privée. Ces sphères se distinguent entre elles mais sont imbriquées pour constituer un système hybride dans lequel les éléments du régime patrimonial182 et de l’État rationnel bureaucratique coexistent. L’autorité d’un État néo-patrimonial est exercée à travers les relations plus ou moins dyadiques entre « patron et client ». Les titulaires de charges publics, agissant comme les patrons, utilisent les ressources de l’État comme leurs patrimoines personnels, pour récompenser et obtenir la loyauté de leurs clients. Une logique patrimoniale interpénètre ainsi les structures légales-rationnelles de gouvernement moderne.
Le néo-patrimonialisme freine le développement et la croissance économique. L’usage des ressources étatiques pour garantir la loyauté des clients contribue à la légitimation du régime à court terme, mais compromet le développement socio-économique183. L’État néo-patrimonial ne met pas en place les institutions nécessaires à la bonne gouvernance ou à la croissance économique184. Toutefois, certaines analyses ont montré que le système néo-patrimonial est compatible avec une forte performance économique et avec un niveau élevé de légitimité185. Pour cela, il importe de réunir deux conditions. Il faut que soient instaurées des politiques en faveur des marchés et des institutions efficaces. Ce dispositif néo-patrimonial « performant » favorise la redistribution des rentes dans une perspective de développement à long terme186.
Bach (2012) distingue entre le néo-patrimonialisme régulé et le néo-patrimonialisme prédateur187. Le premier fait référence à un système où la redistribution des rentes a pour objectif de ‘pénétrer la société’ et ‘d’assurer la conformité’188. L’État néo-patrimonial régulé élabore des politiques publiques qui peuvent conduire au développement économique189. Ce type de néo-patrimonialisme est compromis par les crises qui diminuent les rentes à redistribuer, comme ce fut le cas en Côte d’Ivoire sous le régime de Félix Houphouët-Boigny (1960 – 1993). Lorsqu’une telle crise survient, ce type de néo-patrimonialisme devient prédateur à un niveau alarmant. Cette situation se caractérise alors par la défaillance institutionnelle et finalement par celle de l’État. Le régime de Mobutu au Zaïre (désormais connu comme la République Démocratique du Congo) est un très bon exemple de cette évolution190.
L’existence d’un État « fantôme » est quelquefois une réalité sous-jacente de l’État néo-patrimonial. La personnalisation étatique qui advient dans un système néo-patrimonial conduit parfois à l’émergence d’un État fantôme. Ce dernier est selon Reno (1998, 1995), un ‘État’ parallèle à l’État officiellement reconnu. Il utilise l’appareil des pouvoirs publics officiel à des fins personnelles191. L’État fantôme » est le produit de l’exercice d’un pouvoir personnel. Il se construit derrière la façade de l’État officiellement reconnue192. Il contribue à la dissolution de ce dernier et au règne de la politique des seigneurs de guerre. Cette conclusion a été confirmée par les expériences libériennes, sierra léonaise et zaïroise. Mais elle ne l’a pas été pour le Nigéria. Ce dernier constitue le quatrième pays étudié par Reno (1998). Il existe toutefois certaines régions du pays, comme le Delta du Niger, où on peut avancer l’idée que règne la domination des seigneurs de la guerre. S’inspirant de la théorie de l’État rentier, la thèse de la malédiction des ressources explique aussi le sous-développement et la défaillance institutionnelle des États riches en ressources minérales. Elle est fondée sur le constat que les pays riches en ressources naturelles ont un niveau de développement socio-économique plus bas que ceux qui n’en ont pas. Selon la thèse de la « malédiction des ressources » il existe une corrélation entre l’abondance des ressources naturelles, notamment le pétrole, et l’accumulation des conséquences négatives193. Autrement dit l’abondance en ressources naturelles conduit à un « paradoxe de l’abondance » car elle entraîne une faiblesse institutionnelle de l’État. Cette faiblesse génère les problèmes économiques, sociaux et politiques194.
La malédiction des ressources est attribuée à l’association de facteurs économiques et structurels. Le premier phénomène est appelé la « maladie hollandaise »195. La dépendance de l’État vis-à-vis des ressources naturelles conduit à une négligence des autres secteurs économiques (dont les secteurs manufacturier et agricole) qui auraient pu contribuer au développement. La désindustrialisation donne lieu au déclin de la compétitivité de l’économie. L’afflux des revenus pétroliers entraîne l’augmentation de la valeur de la monnaie nationale. Il rend les exportations plus coûteuses. L’économie dépend davantage des importations, lesquelles sont désormais moins coûteuses. Ainsi, l’économie devient plus vulnérable aux chocs engendrés par les variations des cours du pétrole sur le marché international196. Outre que les effets économiques négatifs197, la dépendance des ressources naturelles est associée à la faiblesse institutionnelle198 et aux régimes autoritaires199.
la différence de la théorie de l’État rentier, la thèse de la malédiction des ressources soutient que les ressources naturelles abondantes ont un effet déséquilibrant sur la paix et la stabilité des États concernés. La présence des ressources naturelles abondantes conduit aux conflits mus par la cupidité et le sentiment d’injustice200. La redistribution des rentes découlant de ces ressources est souvent inégale. Cela entraîne l’apparition d’une forte opposition et la dissension parmi les habitants, attisant les conflits internes. La redistribution des rentes fournira à l’opposition, potentielle ou déjà structurée, des motifs d’appeler à la dissidence201.
Il est souvent reproché à la théorie de l’État rentier et à la thèse de la malédiction des ressources de reposer sur une analyse trop superficielle de l’abondance de ressources naturelles. Les pays sont considérés comme riches en ressources naturelles lorsqu’ils détiennent de telles quantités qu’une large fraction devient exportable ou bien si ces exportations représentent une part dominante de leur produit intérieur brut (PIB202) :
A country is considered rich in hydrocarbons and/or mineral resources if it meets either of the following criteria : (1) an average share of hydrocarbon and/or mineral fiscal revenues in total fiscal revenue of at least 25 percent or (2) an average share of hydrocarbon and/or mineral export proceeds in total export proceeds of at least 25 percent during the period 2000-05 »203.
Dans les faits, une forte proportion de recettes provenant de l’exploitation des ressources naturelles est moins significative de l’abondance des ressources naturelles que du niveau de dépendance du pays vis-à-vis de ces ressources. Le Nigéria et le Koweït sont deux exemples intéressants à cet égard. Pour le premier, les 93 milliards de dollars des recettes pétrolières et gazières de 2012 sont équivalents à un montant de 611 dollars américains par Nigérian et par an. Pour le second, les 88 milliards de recettes reviennent à 29 440 par Koweïtien et par an204.
En d’autres termes, le Nigéria est dépendant des recettes pétrolières mais il ne dispose pas d’une abondance de ressources dans la même proportion que le Koweït, si on tient compte des chiffres de la population.
La théorie de l’État rentier a aussi été critiquée pour une autre raison. La rente permet au pouvoir en place de conforter sa légitimité ou d’étouffer la dissidence. D’autres facteurs potentiels d’instabilité sont négligés. Le renversement des régimes dans des pays comme le Libye et l’Algérie met en lumière l’inadéquation du recours aux rentes comme moyen de légitimation. Kamrava (2013) fait valoir qu’en plus des rentes, le pourvoir qatarien a eu recours à l’histoire, aux symboles et une vision commune de l’avenir pour obtenir la légitimité auprès de ses citoyens et éviter les troubles civils205. Cependant, cette stratégie de légitimation est inapplicable dans des États vastes et très peuplés. Le Qatar est doté d’une population bien plus faible. Il est donc plus facile pour ses gouvernants de fournir des ressources plus élevées par habitant206. En d’autres termes, la part du revenu disponible par habitant baisse mécaniquement lorsque la population est très nombreuse, quel que soit le montant des richesses naturelles. Même quand ce volume est imposant, la quantité individuelle exploitable reste plus limitée si la population approche 200 millions d’habitants et non plus 10 millions.
Un autre reproche est formulé à l’égard de la théorie de l’État rentier et à la thèse de la malédiction de ressources : ignorer les variations à long terme des investissements dans le développement. On tient pour acquis que les dirigeants politiques sont prédateurs207. Les études ont tendance à minimiser, voire à ignorer, des développements positifs pendant les périodes du boom pétrolier208. Dans le cas du Nigéria, elles n’expliquent pas les investissements dans le développement industriel des années 1970. Par ailleurs, la supposition, selon laquelle le gouvernement d’un État rentier fournit les biens et services sociaux de base afin d’étouffer la dissidence de la part de la population ne s’applique pas au Nigéria.
Depuis le milieu des années 1980 les investissements publics dans les infrastructures sociales et les services publics ont été réduits209.
En outre, ces théories méconnaissent les dimensions historiques et contextuelles des pays affectés par la malédiction des ressources naturelles. Elles font souvent remonter les origines des États dépendants de ressources naturelles au moment du boom sur celles-ci210. Pourtant le contexte préexistant et les institutions déjà en place, qui peuvent avoir des effets à long terme, s’avèrent également importants pour expliquer les impacts de telles richesses sur un pays. Basedau (2005) remarque qu’il peut ne pas exister de malédiction des ressources naturelles lorsque le contexte préexistant est pris en compte211.
D’après les perspectives théoriques évoquées précédemment, différents degrés de l’État rentier (l’État néo-patrimonial, de l’État fantôme, et de la malédiction des ressources) coexistent et sont encastrés. Des effets cumulatifs ou multiplicatifs, entre les phénomènes négatifs qui leurs sont associés, expliquent la réduction des capacités de l’État concerné à mettre en place les dispositions institutionnelles. Celles-ci sont essentielles à la poursuite d’un programme de développement socio-économique. Ce type d’État, plus du tout en mesure d’assurer ses fonctions régaliennes essentielles, est décrit comme un État failli212.
Au point extrême l’État failli se désintègre ou sombre dans le chaos car le gouvernement perd le contrôle de son territoire. Le Zaïre de Mobutu est l’un des exemples le plus cités ayant les traits de l’État rentier, de l’État néo-patrimonial, de l’État fantôme, de l’État prédateur, de l’État prébendier et de la malédiction des ressources. Ces traits ont finalement conduit à l’effondrement de ce pays. Cette fin semblait imminente pour beaucoup d’autres pays ayant des caractéristiques semblables. Toutefois, la défaillance de l’État ne conduit pas toujours à son effondrement213. Il n’existe pas de lien mécanique : un État défaillant ne se transforme pas à coup sûr en pouvoir étatique effondré. C’est exactement ce qui est arrivé au Nigéria. Dans la section suivante, nous examinerons pourquoi, malgré la présence de ces facteurs, cet espace politique n’a pas encore sombré dans le chaos.

Les stratégies des élites au pouvoir

Dans les analyses de l’État rentier et la malédiction des ressources, l’attention se concentre sur les personnes au pouvoir ou sur les élites dirigeantes en insistant sur leur caractère opportuniste. Les membres de cette classe ont des comportements rationnels et guidés par leurs intérêts personnels, qu’ils cherchent à maximiser au détriment de la société. Cependant, du strict point de vue rationnel, il serait plus logique pour les dirigeants d’agir au bénéfice de l’ensemble de la société. À long terme, ils pourraient eux-mêmes en tirer des bénéfices imposants, par la protection adéquate de droits à la propriété214, qu’ils pourraient obtenir par exemple. Pour répondre à ce dilemme, nous proposons de regarder au-delà des simples élites dirigeantes.
Les acteurs sociaux, liés à un État, ont également un impact sur la gouvernance et la gestion des ressources abondantes de celui-ci. Nous examinerons le rôle des élites et l’emprise qu’elles ont sur les politiques de développement et sur les responsabilités qu’elles peuvent avoir dans le (sous-)développement. Nous avançons que les défaillances du gouvernement dans l’accomplissement de ses missions régaliennes n’ont pas encore provoqué l’effondrement étatique car les élites au pouvoir ont remplacé l’État dans certains domaines. En outre, nous situons le rôle des élites au pouvoir dans le contexte historique, social et culturel du pays. Cette démarche peut permettre de mettre en lumière des particularités institutionnelles établies de longue date, particularités s’avérant difficiles à infléchir215.
Même s’il y a des changements, certains éléments importants des institutions établies depuis longtemps persistent. Nous faisons appel au concept de l’« élite au pouvoir » de Wright Mills (1956) pour analyser les élites au Nigéria. D’après lui, au niveau national, celle de la société américaine est composée de trois catégories aux intérêts interdépendants : les élites politiques, économiques et militaires. Le pouvoir politique, économique et décisionnel est concentré, à l’échelle centrale, entre les mains de ces groupes. Il est possible d’établir un parallèle avec le Nigéria et de retrouver dans sa structure sociale des catégories analogues.

Table des matières

INTRODUCTION GÉNÉRALE
1ÈRE PARTIE : LA TRAJECTOIRE ET LES DYNAMIQUES DE LA RSE AU NIGÉRIA
1. LE CONTEXTE GÉNÉRAL : L’ÉCHEC DÉVELOPPEMENTAL D’UN ÉTAT « RICHE »
1.1. Un marché émergent
1.2. Un État dépendant de ses ressources naturelles
1.3. Les stratégies des élites au pouvoir
1.4. Le capitalisme de connivence
1.5. Le rôle central de l’industrie pétrolière
2. UN MOMENT FONDATEUR : LA CRISE DES OGONIS
2.1. La contestation du complexe pétrolier
2.1.1. Les Ogonis et la naissance d’un mouvement socioculturel
2.1.2. Un mouvement de contestation politique
2.1.3. La demande d’une responsabilisation des entreprises
2.1.3.1. Les plaintes contre Shell
2.1.3.2. L’affaire Brent Spar
2.2. Le changement de politique de Shell
2.3. Le décalage entre rhétorique et action dans le Delta du Niger
3. LA RSE AU NIGÉRIA : UNE NOTION AU CONTENU VARIÉ
3.1. Les attentes sociétales
3.1.1. Les conditions socio-économiques
3.1.2. Les influences culturelles
3.2. Les obligations sociales
3.3. Les éléments constitutifs de la RSE
3.3.1. Une meilleure reconnaissance des parties prenantes
3.3.2. Comportement explicite
3.3.3. La RSE comme une contrainte
3.3.4. Une réaction aux pressions externes
3.3.5. La RSE comme une norme
3.3.6. La RSE en tant qu’outil stratégique
3.4. Les domaines ignorés par les entreprises
3.4.1. Le gouvernement d’entreprise
3.4.2. Les responsabilités juridiques
3.4.3. Les conditions d’emploi
3.4.3.1. La précarisation des employés
3.4.3.2. Le désyndicalisation des travailleurs
3.4.3.3. Les discriminations liées au genre
3.4.4. Les responsabilités envers les consommateurs
3.4.5. Les entreprises sociales
CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE
2ÈME PARTIE : UNE MISE EN OEUVRE ALÉATOIRE
4. L’ACCENT MIS SUR LE DÉVELOPPEMENT COMMUNAUTAIRE
4.1. Le développement communautaire
4.1.1. Les contributions obligatoires
4.1.1.1. Le Tertiary Education Tax Fund
4.1.1.2. La Niger Delta Development Commission (NDDC)
4.1.2. Les contributions volontaires
4.1.2.1. L’assistance communautaire
4.1.2.2. Le développement communautaire
4.1.2.3. Le développement communautaire durable
4.1.2.4. Le protocole d’entente
4.1.2.5. Les accords de coopération de Chevron
4.1.2.6. Les accords de coopération globale de Shell
4.1.3. La politisation des enjeux
5. LES DROITS DE L’HOMME
5.1. La RSE en matière de l’environnement et de sécurité
5.1.1. La RSE en matière de l’environnement
5.1.2. La RSE en matière de sécurité
5.2. L’autorégulation: solution proposée aux faiblesses réglementaires
5.2.1. L’autorégulation en matière d’environnement
5.2.2. Les Principes Volontaires concernant la Sécurité et les Droits de l’Homme (PVSDH)
6. LA RESPONSABILITÉ PARTICULIÈRE DES ENTREPRISES PÉTROLIÈRES EN MATIÈRE DE CORRUPTION
6.1. Un souci récurrent
6.2. Les initiatives de lutte contre la corruption des entreprises pétrolières
6.2.1. Les initiatives gouvernementales
6.2.1.1. Independent Corrupt Practices and Other Related Offences
Commission
6.2.1.2. Economic and Financial Crimes Commission
6.2.2. La législation extraterritoriale
6.2.3. Les initiatives multipartites
6.2.3.1. La campagne « Publiez Ce Que Vous Payez »
6.2.3.2. L’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives
6.2.3.3. Publish What You Pump
6.2.4. L’autorégulation en matière de corruption
CONCLUSION DE LA SECONDE PARTIE
CONCLUSION GÉNÉRALE
BIBLIOGRAPHIE

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