Le développement des partenariats public- privé avant et après 2008

Il s’agit, dans le cadre de cette première partie, de définir précisément les différentes réalités contractuelles que recouvre la notion de PPP (a) avant de brosser à grands traits l’historique et les principales caractéristiques de son développement (b). Les contrats de partenariat public-privé peuvent prendre des formes différentes et recevoir des qualifications distinctes. Du point de vue du partage des risques, deux grandes catégories peuvent être distinguées : les contrats de partenariats et les contrats de concession  Dans une concession, la collectivité publique délègue à un concessionnaire pendant une durée fixée à l’avance (20 à 30 ans pour les autoroutes, 75 ans pour le Viaduc de Millau, un siècle pour le tunnel sous la Manche) la conception, la réalisation, le financement, l’exploitation, la maintenance d’un équipement collectif. Le coût d’investissement du projet est souvent subventionné par la puissance publique, mais l’élément essentiel de la rémunération du concessionnaire est constitué par le péage payé par les usagers de l’infrastructure, encadré lui aussi par la puissance publique. Cependant, le concessionnaire prend le « risque de trafic », c’est-à-dire que l’équilibre économique et financier du projet repose en grande partie sur la capacité du concessionnaire à bien prévoir la fréquentation de l’infrastructure. C’est le cas par exemple des concessions d’autoroutes, du tunnel sous la Manche, du Viaduc de Millau, des aéroports ou encore de la ligne de TGV Tours-Bordeaux actuellement en construction. Cet aléa majeur portant sur les revenus engendrés par l’infrastructure rend bien entendu le projet plus risqué pour les financeurs du projet, prêteurs et actionnaires.

À l’inverse, dans un contrat de partenariat, qui est un outil contractuel récent – sa création remonte à 2004 3 – la personne publique confie une prestation globale à un opérateur privé qui va concevoir, financer, construire, exploiter et maintenir un actif qui va servir de support à un ensemble de services délivrés au public ou à une personne publique. Le « risque trafic » est neutralisé pour la personne privée : elle est rémunérée par un paiement effectué directement par la personne publique, de manière étalée sur toute la durée du contrat et liée à des objectifs de performance (disponibilité, qualité de service, …). Cette rémunération, qui couvre l’ensemble des coûts du projet y compris la rémunération du capital investi par la personne privée, est indépendante du niveau de fréquentation de l’infrastructure. Elle prend souvent la forme de versements annuels à la personne privée, qui s’apparentent à des loyers. C’est le cas par exemple de la ligne de TGV Bretagne actuellement en construction entre Le Mans et Rennes, qui a donné lieu à un contrat de partenariat sur 25 ans, mais aussi de nombreux bâtiments publics tels que prisons, hôpitaux, stades. Ce type de contrat rend le financement de ces projets moins risqués, surtout que le mécanisme de « cession de créances Dailly » permet de faire payer directement aux banques créancières du projet les loyers dus par la personne publique.

Si l’association public-privé tire ses racines du continent européen, sa réinterprétation actuelle est sans conteste une réimportation britannique. Les PPP contemporains sont à ce titre des transplants de la PFI britannique. Cette initiative de financement privé d’actifs et d’infrastructures délivrant des services concourant à la fourniture de services publics doit à notre sens être analysée de façon privilégiée au travers de la notion de financement. En effet, le développement des PPP dans la première décennie de ce siècle a été inséparable d’un contexte financier extrêmement favorable. La pérennité de leur modèle, malgré les bouleversements induits par la crise financière de 2008 et par la crise de la dette souveraine qui l’a suivie, suppose une nouvelle ingénierie financière des contrats laquelle modifie leur équilibre économique traditionnel. L’enjeu est de perpétuer le modèle des PPP dans un contexte financier bien moins porteur pour permettre aux décideurs publics de les utiliser face aux impératifs liés au financement des infrastructures et de la transition énergétique.

Les contrats de partenariats se sont principalement développés dans un contexte financier favorable de 2000 à 2008, comme en attestent les statistiques britanniques pour la période 1990-2012 reproduites par la Figure 1. En mars 2013, 665 contrats de PFI étaient en phase opérationnelle pour une valeur d’investissement privé de 54,2 milliards de livres. Tant au niveau britannique qu’au niveau de l’Europe continentale, ce développement a été significativement mis en cause par la crise qui a débuté en 2007, mais aussi par les interrogations de nouvelles majorités politiques, comme le montre notamment l’exemple britannique. Outre-Manche, le gouvernement de coalition conservateur et libéral-démocrate avait mis en doutes en 2011 la capacité de ces partenariats à dégager une valeur pour le contribuable satisfaisante, notamment eu égard au renchérissement du financement privé, avant, comme nous le verrons, d’opter pour une relance du modèle sous la forme rénovée de la PF2 (Marty et Spindler, 2013). Notons, néanmoins, qu’entre mars 2012 et mars 2013, dix contrats sont parvenus à leur clôture financière pour une valeur cumulée de 1550 millions de livres (HM Treasury, 2013).