Le partenariat public-privé un outil de management public

Dans un contexte de raréfaction de la ressource publique, alors même que les collectivités locales réalisent chaque année en France plus des trois quarts des investissements publics civils, le Conseil économique et social a décidé d’engager le 12 décembre 2007 une étude sur le mode de financement des infrastructures publiques par le biais du contrat de partenariat, dit PPP (Partenariat public-privé). Cette réflexion, axée sur le financement de la seconde phase de la branche Est de la LGV Rhin-Rhône et des autres branches pour les prochaines années, s’est élargie à d’autres projets d’investissement régionaux.Le PPP désigne des contrats de long terme passés entre une personne publique et un partenaire privé pour assurer le financement et la gestion d’un équipement assurant ou contribuant au service public. La notion de risque est ici centrale. Le partenaire privé supporte une partie des risques inhérents à l’opération, dans le cadre d’un transfert ou d’un partage avec la personne publique. Les contrats de type « marchés publics », dont le risque est supporté en totalité par la personne publique via un financement exclusivement public, sont donc exclus de cette notion.On distingue deux grandes catégories de PPP : > Les délégations de service public (concessions, affermages, régies intéressées…) dont la définition a été précisée par la loi dite MURCEF de 2001.> Les Contrats de partenariat, créés par l’ordonnance du 17 juin 2004 et modifiée par la loi du 28 juillet 2008, et les autres contrats assimilables (baux emphytéotiques hospitaliers, baux emphytéotiques administratifs et autres).

Public et privé, partenaires depuis longtemps

Historiquement, le principe de concession remonte à l’Ancien Régime. C’est déjà ce type de partenariat entre le public et le privé qui a permis à la France de créer le Canal du Midi et, plus tard, sous le Second Empire, de lancer les opérations de modernisation des infrastructures urbaines parisiennes imaginées par le Baron Haussmann.On rencontre ce mode de financement par concession dans de nombreux pays, depuis longtemps, et sous des formes variées.Toutefois, ce sont les Contrats de partenariat, apparus récemment, qui ont réactualisé ce concept déjà ancien de Partenariat public-privé. Au point que, désormais, on amalgame souvent, par abus de langage, PPP et Contrat de partenariat, tant ce dernier a pris de l’importance dans la famille des PPP.Ce contrat de partenariat, tel que le décrit l’ordonnance de 2004, est inspiré des contrats de type Private Finance Initiative de droit anglais, apparus en Grande-Bretagne au début des années 90 sous le gouvernement conservateur de John Major. À partir de 1997, les travaillistes développèrent fortement ce mode de gestion, notamment pour combler leur retard dans le domaine hospitalier. Aujourd’hui, 10 à 15 % des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI.En France, c’est une loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 qui a élargi le champ du PPP en autorisant l’État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d’immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense nationale.

Cette volonté, de la part des pouvoirs publics, d’impliquer plus étroitement des partenaires privés dans la réalisation d’équipements de service public, repose sur le postulat d’une capacité supérieure des entreprises privées à gérer efficacement la construction et le fonctionnement de grands équipements. Ce point peut naturellement faire débat. En tout état de cause, le secteur privé peut apporter au projet son expertise et l’innovation en matière de technologie et de management de projet qui constituent son cœur de métier. La personne publique quant à elle garantit l’efficacité du service au public et reste maîtresse des choix. La combinaison des deux crée un effet de synergie. Concernant la question du délai de conception et réalisation, la plus- value apportée par le secteur privé n’est pas discutée. Elle devient même déterminante lorsqu’il s’agit, pour un pays ou une collectivité, de rattraper un retard d’équipement dans quelque secteur que ce soit. Cette accélération des projets tient à la fois au système de préfinancement qui permet un démarrage plus rapide du projet et au souci des opérateurs d’obtenir rapidement le retour sur leur investissement.Le Contrat de partenariat est un contrat administratif par lequel la personne publique peut confier à une entreprise, ou à un groupement d’entreprises, une mission globale relative :• au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, • à la conception de l’ouvrage et ses équipements,• à la construction de l’ouvrage et des équipements,• à leur entretien, leur maintenance et leur exploitation.