Quête de la modernisation

Après quatre années du gouvernement démocratique de Patricio Aylwin, de nouvelles élections présidentielles ont lieu, le 11 décembre 1993. Six candidats se présentent aux élections : un candidat unique de la Concertación, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, choisi lors d’élections internes à la coalition, en mars de la même année, un candidat de la coalition de droite Unión por el Progreso de Chile, Arturo Alessandri Besa, un candidat de droite qui se présente en tant qu’indépendant, José Piñera Echenique, frère du futur président Sebastián Piñera (2010-2014), et trois candidats de la gauche extra parlementaire, représentant les écologistes avec Manfred Max-Neef, le prêtre Eugenio Pizarro Poblete qui a l’appui des communistes et l’humaniste-vert Cristián Reitze Campos. Eduardo Frei, démocrate-chrétien comme P. Aylwin, fils de l’ancien président Eduardo Frei Montalva (1964-1970), remportera les élections au premier tour avec 57,9% des suffrages, le meilleur score au premier tour de toute l’histoire chilienne  . Il prendra ses fonctions le 11 mars 1994 pour une période de 6 ans qui viendront couronner une décennie de récupération démocratique stable, sous la houlette de la Concertación. Le mandat sera caractérisé par la prédominance d’une optique économiciste et technocratique entrepreneuriale , très axée sur la croissance et l’intégration économique du pays. En ces termes, les premières années sont très réussies. Le boom économique du retour à la démocratie se poursuit avec des taux de croissance annuelle moyenne de 7,1% entre 1990 et 1998 et une économie produisant à la limite de sa frontière de production306 , avec un taux de chômage moyen de 7%  . D’importants progrès sont faits dans la lutte contre la pauvreté et l’indigence, qui vont diminuer de 38,6 à 21,7% et de 13 à 5,6% respectivement sur la même période . Le seul bémol dans cet univers de chiffres, encore peu visible, concerne une légère hausse des inégalités, déjà assez élevées au début de la décennie. 10% des Chiliens ayant le plus fort revenu avaient, en 1990, un niveau de vie moyen qui était 30,5 fois plus élevé que le 10% le plus pauvre, rapport qui augmente à 34,7 en 1998  . La crise asiatique survenue en 1998 aura un fort impact récessif pour l’économie du pays, annonçant la fin de l’essor économique. La production effective va stagner, le chômage augmenter et atteindre des chiffres plus élevés (10,1% en 1999), alors que les inégalités de revenu restent à peu près constantes, avec un coefficient de Gini de 0,58. R. Ffrench-Davis soutient d’ailleurs que la progressive libéralisation des instruments de politique macroéconomique a rendu l’économie chilienne plus perméable aux fluctuations de l’économie internationale  . À la crise économique s’ajoute une crise politique au sein de la coalition gouvernante. Dans la deuxième moitié du mandat, une fracture entre des tendances centrifuges de la Concertación va opposer les « auto-complaisants » aux « auto-flagellants », qui représentent des fractions plus libérales face à d’autres plus progressistes. L’apparition de cette divergence de visions politiques concernant l’éthos de la coalition gouvernante et, par conséquent, la manière dont le conglomérat oriente la politique au cours de la décennie, va de pair avec un ensemble de publications d’intellectuels qui cherchent à expliquer le malaise citoyen en proposant différentes lectures du processus de transition démocratique  . L’arrestation de Pinochet à Londres en octobre 1998 va accroitre les tensions. Suite à un vote très serré, le Sénat refuse officiellement sa détention et l’exécutif, très passif en matière de « politiques de réparation », commence à faire pression pour demander son extradition.

La modernisation du Chili

 La campagne présidentielle de Frei Ruiz-Tagle est marquée par le sceau de la continuité avec la politique de son prédécesseur, qui appartient à la même coalition politique. Toutefois elle introduit une inflexion rhétorique dans le discours, qui fait passer de la logique de transition vers celle de la modernisation. Le futur président se positionne ainsi comme un homme venant du monde des affaires, entré en politique pour la rénover  , qui allie l’image, héritée de son père, de l’éthique du service public et celle du réformateur, du modernisateur. Cette nouvelle figure entremêle finalement passé et futur, efficacité et idéalisme. Nous aborderons ci-dessous les transformations que l’injonction de modernisation va engendrer dans la structure de l’État et dans la gestion publique, pour voir, dans un deuxième temps, la modernisation de l’éducation, l’un des axes programmatiques de ce gouvernement.

La modernisation de l’État

Avec le slogan « un gouvernement pour les temps nouveaux », le candidat propose comme stratégie électorale de placer le Chili sur la voie de la modernité. Il adopte ainsi une rhétorique qui souligne l’importance de moderniser le pays, par le biais de ses institutions, pour permettre de consolider une démocratie en accord avec les besoins du nouveau millénaire qui s’approche. Face à un scénario dans lequel la transition démocratique est déclarée terminée4, le nouveau gouvernement doit s’organiser sous une autre logique. Le contexte suggère d’entrer dans une phase de consolidation démocratique, dont la logique dominante est celle de la modernisation de l’État. Cette orientation politique est déjà initiée sous le mandat précédent avec la mise en place de la politique sociale et le début d’une modernisation de la capacité d’administration de l’État, sans qu’il existe pour autant de conceptualisation concrète de la question5 . L’équipe programmatique place désormais la modernisation de l’État au sein du programme gouvernemental et propose un agenda modernisateur transversal, tant de la gestion publique que des différentes institutions. Le déplacement programmatique des sujets de transition vers ceux de la modernisation ne marque pas une rupture entre ces deux mandats mais rend plutôt compte d’une continuité et d’une cohérence. La modernisation de l’État peut être interprétée, de fait, comme un approfondissement du processus de développement socio-économique entamé au début des années 1990, dans la mesure où l’accent est mis sur la façon dont l’État démocratique se recompose et renforce ses capacités de gestion pour mener à bien son projet politique. A. Foxley, ancien ministre des Finances, écrit en 1995 que le processus de démocratisation exige de maintenir la croissance et de poursuivre l’amélioration des performances économiques, c’est pourquoi la modernisation de l’État devient tantôt un « impératif économique », tantôt un « impératif d’équité sociale » 6. Il s’agit d’une injonction de la nouvelle démocratie, basée sur le développement économico-social, qui nécessite le renforcement et la flexibilisation de ses institutions. Ainsi, le gouvernement doit améliorer sa capacité d’intervention et de gestion afin de correspondre à la réalité technologique, économique, politique et sociale du pays. La question de la modernisation de l’État va se poursuivre dans les années qui suivront, notamment sous le gouvernement de Ricardo Lagos (2000-2006), mais selon de nouvelles approches. Au-delà du processus politique chilien, qui explique en partie la centralité donnée à la modernisation de l’État, nous ne pouvons pas négliger un aspect du contexte mondial qui donne au sujet de la modernisation une importance progressive. La crise des États-providence dans les années 1980, allant de pair avec la mondialisation du paradigme néolibéral, a affaibli la légitimité des États et entrainé une remise en question des rôles qu’il assume7. Les institutions de l’État et ses acteurs sont poussés à se réformer et à adopter un rôle de stratège et de régulateur entre privés, plutôt que d’investisseur, laissant de côté le modèle économique keynésien pour celui du capitalisme financier, alors en pleine expansion. L’action publique est mise en cause en termes d’efficacité et de coûts, de même que ses acteurs par rapport à leur capacité à faire les bons choix. La modernisation de l’État devient dès lors un leitmotiv en soi, qui alimente les comparaisons entre la gestion du public et celle du secteur privé, obligeant à considérer et à recomposer l’État depuis un prisme économiste et managérial. 

A – De la modernisation néolibérale à la modernisation de la démocratie 

Bien que les organismes internationaux, tels le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et l’OCDE, promeuvent avec force la modernisation de l’État pour lui permettre de s’adapter à un monde en mutations8, il est toutefois frappant de constater l’emploi du même répertoire conceptuel utilisé lors des transformations imposées par le régime autoritaire. Il nous paraît ainsi important de souligner les points communs, ainsi que les différences entre ces deux processus de modernisation, notamment du point de vue idéologique et des mutations structurelles.Au cours des années 1980, le pays a été le théâtre d’un ensemble de modernisations néolibérales. Ces transformations ont refondé l’État, en diminuant sa taille et en procédant à une série de privatisations et à la décentralisation de la fonction publique. Il s’agissait de modernisations qui transformaient l’identité et le rôle étatique, inscrites dans la nouvelle Constitution politique adoptée en 1980. E. Frei Ruiz-Tagle renouvelle la rhétorique de la Concertación en lui insufflant celle de la modernisation, prenant ainsi garde à éviter l’amalgame entre son mandat et celui du dictateur. Il affirme, en effet, que moderniser l’État n’est pas synonyme de privatisations ou de réduction de sa taille, faisant clairement référence aux modernisations néolibérales, mais qu’il s’agit fondamentalement de « mettre l’État au service des gens […], de dispenser plus de services améliorés à tous les Chiliens, en assurant l’égalité des chances » 9. Ainsi, l’administration de Frei conçoit la modernisation comme un processus de récupération et de rénovation institutionnelle permettant d’offrir à travers la politique institutionnelle, des services qui œuvrent pour la population de manière plus équitable. La modernisation démocratique est d’une autre nature que celle qui l’a précédée ; en tant que voie de consolidation démocratique, elle cherche à doter les institutions de légitimité. C’est dans cette perspective que, depuis le début de la décennie, différentes initiatives tendent à démocratiser l’appareil d’État : la reprise des élections des autorités locales, le renforcement des organismes sociaux et la promotion de leur intégration et participation aux structures gouvernementales. En outre, ces modernisations visent la gestion publique en portant l’effort sur l’identification des capacités institutionnelles et organisationnelles320 à un modèle d’administration publique en cohérence avec le nouveau rôle assumé par l’État. Bref, il s’agit d’implanter une politique publique d’adaptation institutionnelle de l’État, afin de consolider sa capacité de gouvernance et d’agir plus efficacement dans la sphère socio-économique, au sein du modèle économique dominant. On le comprend, la modernisation de l’État qui est lancée dans les années 1990 est différente de celle entreprise dans les années 1980, tant dans sa forme que dans le discours qui la soustend. De fait, les analyses concernant les ruptures et les continuités entre le régime autoritaire et la phase démocratique rendent compte de visions et de positionnements différents à l’égard de la modernisation. L’éventail des positionnements touche différentes sphères, ainsi que différents moments du processus. En effet, la périodisation du processus de modernisation et le point de vue de l’analyste dépassent largement le débat universitaire : il s’agit d’un enjeu politique majeur qui engage un projet de développement du pays. La « modernisation démocratique » ne représente pas vraiment une inflexion du modèle économique adopté durant la première vague de modernisations entamée sous la dictature, sur lesquelles nous ne reviendrons pas. Cependant, les visions sont bien distinctes concernant le modèle politique et social, leur prise en main et l’importance qui leur est attribué dans cette reconfiguration des matières concernant l’État, selon l’attachement idéologique des différents analystes. Les avis les plus radicaux, tant de gauche que de droite, s’accordent sur la continuité du modèle néolibéral hérité, sans inflexions importantes, une sorte de simple administration. Pour les auteurs proches de la droite chilienne, les modernisations de la période démocratique viennent confirmer le modèle de développement mis en place sous la dictature, la société de libre marché, allant même jusqu’à le perfectionner. H. Büchi est pourtant un peu critique, affirmant que le nouveau gouvernement s’est contenté de gérer l’État, la modernisation réalisée n’étant que molle, alors qu’elle devrait être plus vigoureuse321, tandis que F. Larraín et V. Vergara estiment que la stratégie adoptée par le pays pour sortir du sous-développement va être approfondie dans les années 1990, et que certaines des modernisations propres au régime démocratique vont même renforcer celles qui les ont précédées322. Pour sa part, la gauche non-concertationniste va dénoncer la totale continuité avec le modèle de développement et la complaisance des gouvernements démocratiques qui se contenteront de gérer le politique