Un rôle instrumental régénéré par la restauration napoléonienne de la tradition monarchique en matière diplomatique

« 1799 ne fut pas plus un début que 1815 ne fut une fin. (…) L’observation de la période napoléonienne n’est qu’une nouvelle illustration de ce que la géopolitique se rit souvent des aspects purement idéologiques et de l’organisation interne des États. (…)». [Thierry LENTZ]1188 « Le choix que le gouvernement a fait de vous pour ministre des Relations extérieures fait honneur à son discernement. Il prouve en vous de grands talents, un civisme épuré et un homme étranger aux égarements qui ont déshonoré la Révolution. Je suis flatté de correspondre souvent avec vous et vous mettre par-là à même de vous convaincre de l’estime et de la haute considération que j’ai pour vous. Salut et fraternité. » [Napoléon BONAPARTE au ministre TALLEYRAND-PERIGORD]1189 PERIGORD après que ce dernier l’eut informé de sa nomination, par le Directoire, à la tête du ministère des Relations extérieures [Cité in ORIEUX (J.), Talleyrand, Flammarion, 1970, p. 285]. La flagornerie dont le nouveau chef du Département témoigne envers le militaire, témoigne de l’esprit intuitif qui habite le nouveau chef du Département. A bien des égards, il pressent ce que sera l’agencement du rôle du ministre napoléonien avec le chef de l’État : « effrayé de mes fonctions dont je sens la périlleuse importance, écrit-il, j’ai besoin de me rassurer par le sentiment de ce que votre gloire doit apporter de moyens et de facilités dans les négociations. Le nom seul de BONAPARTE est un auxiliaire qui doit tout aplanir » (nous soulignons ; voir Annexe I, texte 50).

Le 18 brumaire inaugure en France un régime constitutionnel inédit présenté en doctrine juridique comme un mélange plus ou moins subtile de « monarchie absolue » et de « despotisme éclairé » par l’idéologie démocratique1190. C’est à cet esprit de synthèse que le ministre napoléonien des Affaires doit de recouvrer, à l’issue de l’épopée révolutionnaire, le monopole de fait que RICHELIEU avait attaché à sa charge de correspondant diplomatique du Roi. Loin de postuler une rupture brutale avec la Révolution, la régénération de son rôle instrumental repose donc sur « le respect du passé associé à l’intelligence du présent »1191. Cette ambivalence confère au système napoléonien un caractère évolutif qui va justifier la modernisation des bases juridiques des cadres organique et fonctionnel des Affaires étrangères. Plus précisément, entre 1799 et 1814, l’administration diplomatique va vivre au rythme des améliorations constitutionnelles du régime, tels que le passage au consulat à vie en 1802, la proclamation de l’Empire en 1804 ou encore le mariage autrichien de l’Empereur en 1810. Rythmée, ainsi, par la vie politique et les guerres de Napoléon, l’action extérieure est loin, toutefois, d’être improvisée. Tirant les leçons des désorganisations massives orchestrées par les gouvernements d’assemblée, Napoléon va l’appuyer sur un minitieux travail préparatoire dont il attribue la responsabilité au ministre des Relations extérieures.

Seul à correspondre avec les chancelleries étrangères, unique destinataire de la partage avec aucun autre ministre1192. Pourtant, au regard du droit constitutionnel de l’époque, la régénération du rôle gouvernemental du ministre des Affaires étrangères n’emporte pas une rupture brutale avec les régimes précédents. La prééminence de son rôle technique et, surtout l’absence récurrente d’un pouvoir décisionnel autonome sur la scène diplomatique, feraient la jonction entre les pratiques monarchiques, révolutionnaires et napoléoniennes. A ce titre, la constitutionnalisation de la fonction de ministre des Affaires étrangères s’inscrit dans le droit fil de la logique restrictive promue sous l’Ancien Régime et que n’a pas remise en cause la  présenter »1194. L’empreinte des Rois est manifeste. La tradition monarchique cautionne le retour à une direction personnelle de l’action extérieure qui va limiter le champ autonome du ministre à la gestion de son administration. Il faut, à ce titre, établir une distinction entre le rôle gouvernemental du ministre qui emporte des responsabilités diplomatiques spécifiques (Section I), et le rôle technique qu’il assume en sa qualité de chef de bureau (Section II). Il s’est trouvé, toutefois, un ministre des Affaires étrangères exceptionnel pour établir la porosité de ce distingo. A tout le moins, l’intemporalité que la doctrine contemporaine prête à la « méthode » de TALLEYRAND mérite des développements spécifiques. Le Prince de BENEVENT l’ayant éprouvée sous les régimes révolutionnaires et napoléoniens – voire parlementaire – elle donne à voir, en des termes concrets et pédagogues, l’héritage pratiques politiques qui ont animé l’action diplomatique de la France depuis 1589. A cet égard, la définition constitutionnelle des prérogatives politiques et administratives du ministre des Relations extérieures se trouve fortement indexée par le renouveau d’une tradition monarchique fortement ébranlée sous la Révolution : celle qui fait du chef de l’État l’unique centre d’impulsion de la politique étrangère. La revalorisation de la direction exécutive de la France emporte pour le chef du Département un résultat en demi-teinte : Napoléon ne souffrant d’aucune concurrence dans la conduite de la politique étrangère, il prive son ministre des Relations extérieures de toute autonomie sur la scène extérieure. Cantonné dans son rôle historique de commis du chef de l’État (Paragraphe 1), le chef du Département subit également la tutelle du chef du Gouvernement dans l’exercice de son pouvoir réglementaire (Paragraphe 2).