La critique de la bureaucratie par l’État libéral
La figure de l’État-providence, dominante depuis les années 1930, entre en crise à la fin des années 1970. Cette crise est économique : les dépenses sanitaires et sociales croissent beaucoup plus vite que les recettes. Les taux de prélèvement obligatoires (impôts et cotisations) augmentent par rapport au produit intérieur brut, causant un problème de financement dans tous les pays occidentaux. Mais cette « maladie » s’avère plus large que la simple équation économique. Elle doit être comprise sur les plans culturels et sociologiques, comme crise d’un modèle de développement et d’un système donné de rapports sociaux. L’État-providence est remis en cause en tant que seul support des progrès sociaux et unique agent de la solidarité sociale (Rosanvallon 1981). La perspective libérale oppose, de façon croissante et avec une grande efficacité, les vertus du marché aux rigidités de l’État redistributeur, interventionniste et dirigiste. La logique bureaucratique qui est la sienne fait qu’il ne peut être qu’un piètre gestionnaire.
La fonction régulatrice du marché serait le moyen le plus efficace, le plus rationnel et le plus juste d’harmonisation des comportements : le marché permettrait de parvenir, par la confrontation et l’ajustement des préférences individuelles, à un fonctionnement économique et social optimal. « Un mouvement de repli est donc indispensable, mais qui n’est pas synonyme de désengagement : l’État doit jouer le rôle d’un « régulateur », chargé d’assurer le maintien des grands équilibres économiques, en intégrant des contraintes de nature diverse : (…) superviser le jeu économique, en établissant certaines règles et en intervenant de manière permanente pour amortir les tensions, régler les conflits, assurer le maintien d’un équilibre d’ensemble. Par la régulation, l’État ne se pose donc plus en acteur mais en « arbitre » du jeu économique, en se bornant à poser des règles aux opérateurs et en s’efforçant d’harmoniser leurs actions » (Chevallier 2004). Les thèses du new public management, issues du modèle de l’entreprise privée, portent cette conception du nouveau rôle des administrations étatiques dans les pays de l’OCDE. Une progressive remise en cause du modèle bureaucratique Le modèle bureaucratique et son efficacité sont largement sujet de débats, dans les sciences politiques, juridiques ou administratives comme dans l’opinion publique, au point que la bureaucratie renvoie aujourd’hui dans le sens commun à une organisation lourde, lente et peu réactive.
Robert K. Merton (1940) a mis en évidence le risque de la bureaucratisation du secteur public, dont l’absolu des règles et des principes d’intervention (hiérarchie, professionnalisation des employés, rationalisation) prendrait le pas sur les visées d’efficacité de l’action publique. Il y a alors un déplacement des buts des organisations bureaucratiques, qui donnent dans tous leurs actes la priorité à leurs propres problèmes. Merton met en évidence l’endogénéité de ces organisations, tournées vers leur propre perpétuation et donnant la priorité à la protection de leurs membres. Selon lui, cette forme de structure agit sur la personnalité même de ses membres, obligeant le fonctionnaire à être « méthodique, prudent et discipliné » et à développer un « ritualisme » qui l’amène à se focaliser sur l’application des règles et des procédures, quitte à en perdre de vue l’esprit, par exemple celui d’une réponse au besoin du client ou de l’usager de l’organisation. Vis-à-vis des destinataires, un certain nombre de défauts sont imputables à la bureaucratie : distance, complexité, paperasserie (Selznick 1949). Cette endogénéité a tendance à produire des services à coûts élevés pour une qualité qui peut être remise en cause. Philippe Bezès (2009) date des années 1960 le développement des critiques de l’efficacité de l’organisation bureaucratique de l’État en France. Ce constat renvoie aux débats sur le rapport au service public et au niveau de prélèvement fiscal en augmentation constante pour le financer.
Le coût du service public, clairement posé dans cette période, oblige à un débat public sur le rapport entre qualité et coût de ces services. Selon une formule de Yves Lichtenberger (2015), « la principale raison de réformer est que les citoyens ne perçoivent plus une qualité du service public au niveau de coût qui leur est imposé ». Cela conduit à resituer le service public comme un service destiné à des publics et non comme le service simplement assuré par un agent public. Les publics sont désormais moins homogènes, plus différenciés dans leur capacité à en être bénéficiaire. Cette évolution est alors un des enjeux majeurs de transformation du service public et de renchérissement de son coût. Marc-Olivier Padis (2010) souligne les difficultés croissantes des dispositifs classiques de l’État à toucher les nouveaux publics, les nouveaux besoins ou à mener à bien ses opérations. Il évoque « l’obsolescence des modes de gestion publique calés sur l’organisation de la société industrielle. On pouvait alors appliquer un traitement uniforme sur des positions stables ou qui visaient la stabilité, en laissant de côté des parts croissantes de la population. Dans le domaine sanitaire et social, par exemple, la diversification des risques, la différenciation des sorts professionnels, les nouvelles ruptures de parcours appellent des interventions plus variées que la prise en charge réparatrice des grands risques homogènes ». Ces transformations ont une incidence importante sur l’organisation territoriale de l’État. « L’État ne peut plus seulement quadriller un territoire perçu à travers la grille géométrique de la rationalisation administrative : il se trouve devant une situation d’archipel qui juxtapose des territoires isolés, des aires d’activité spécialisée et des noeuds de connexions qui associent des dynamiques locales à des réseaux à distance sur une échelle planétaire » (Padis 2010 pp.101-102).
Le new public management comme bouc émissaire ?
Une tendance des travaux sur l’évolution de l’action publique consiste à renvoyer tous les maux de l’administration à l’expression « new public management ». Dans le contexte français, nous soulignons que l’approche gestionnaire décrite plus haut, utilisée par les hauts fonctionnaires à la manoeuvre, est une version partielle de la théorie élaborée par Christopher Hood (1983). Le théoricien du new public management construit en 1983 une typologie destinée à étudier les outils (tools) à la disposition des gouvernements pour réguler l’action publique. Il s’agit de poser la problématique de l’instrumentation, c’est-à-dire les problèmes de choix qui se posent pour réaliser l’adéquation entre un objectif de politique publique et les moyens susceptibles de l’atteindre. À partir d’une analyse des fonctions de l’État, il propose une grille « NATO15 » qui regroupe les instruments fondamentaux à sa disposition en quatre secteurs : le recueil d’information (nodality), les moyens financiers (tresor), la contrainte légale (authority) et les forces à sa disposition pour contraindre le corps social – police, armée, administration (organization). Il distingue au sein de ces quatre groupes d’instruments : ceux de prélèvement d’informations sur le social (detectors) et ceux qui cherchent à orienter les conduites (effectors). Le succès de l’utilisation de l’expression new public management conduit ultérieurement Ch. Hood à la décrire comme un « puzzle doctrinal » (Hood 1994), qui rassemble un nombre important d’approches visant la transformation des États occidentaux dans le cadre du libéralisme.
Au-delà de la recherche (éminemment démocratique) de l’efficacité de l’action publique et de l’adéquation entre objectif et moyen, l’expression est utilisée de manière croissante pour justifier de la nécessité des États contemporains de s’adapter aux transformations qu’ils traversent : l’émergence d’enjeux de politique publique (environnement, urbain) ; la réorientation de problèmes plus anciens (sécurité, santé) ; la référence croissante à des modèles néolibéraux et managériaux qui s’inspirent des régulations par les marchés ; le développement des nouvelles technologies de connaissance qui produisent des conditions favorables à la diffusion de modes de pilotage de l’action publique fondés sur la mesure des performances. Le déploiement de ces technologies de pilotage s’accompagne de l’utilisation d’instruments qui, au-delà de leur fonctionnalité ou de leur efficacité, sont des modalités concrètes de domination et d’exercice du pouvoir. Ce mouvement s’accompagne donc « d’une relance des approches critiques dénonçant le déploiement d’une « société de surveillance » ou du moins les risques potentiels de prolifération de nouvelles modalités de contrôle et de normalisation des phénomènes sociaux » (Lascoumes & Simard 2010 p.5). Nous verrons ainsi que c’est moins la théorie même du new public management qui pose problème que l’application incomplète de la typologie d’instruments qui en est faite par les hauts fonctionnaires réformateurs. Dans notre cas, la notion de « nodalité » est en effet particulièrement stimulante.
Elle renvoie à la nécessaire présence de l’État sur le terrain, parmi les acteurs de l’action publique, afin de conserver la légitimé de son positionnement et de son action de coordination de l’action publique. Selon la théorie, l’État doit donc s’appuyer sur ses services déconcentrés pour l’application des dispositifs d’orientation des conduites (effectors), mais aussi pour jouer le rôle de relais d’information (detectors). Ces services jouent un double rôle de détection des problèmes sociaux et de remontée d’information vers le sommet. Ce type de position constitue dans la grille du new public management les éléments d’un soft power, qui complète efficacement le gouvernement régalien (hard power) par la contrainte légale (authority), par les finances (treasure) ou par l’organisation (organization) (Hood 1983). On note ainsi qu’aux côtés de l’administration de gestion et des problématiques régaliennes, il est nécessaire de maintenir une administration plus autonome, moins structurée par l’organisation et la hiérarchie, garante d’un soft power nécessaire à la connaissance territoriale et à l’implication auprès des acteurs sociaux. L’enjeu de la thèse est de montrer que cette approche « soft » du gouvernement est largement oubliée dans les référentiels de réformes, ce qui fragilise la « nodalité » de l’État.
Table des matières
Résumé
Abstract
Remerciements
Introduction générale
Cadrage préalable
1. La « modernisation » de l’État et de la bureaucratie comme projet institutionnel
1.1 Le modèle bureaucratique français en question
1.2 La critique de la bureaucratie par l’État libéral
1.3 La France des années 2000 : une accélération de la référence à la nouvelle gestion publique
2. Analyser l’État à travers son organisation déconcentrée
3. Analyser l’État à travers les professions et leurs évolutions
3.1 Groupes et identités professionnelles dans l’État
3.2 Les fonctionnaires et leur autonomie au travail
3.3 les transformations professionnelles induites par les réformes
4. Méthodes et terrains de recherche
4.1 Cadre de la recherche
4.2 Terrains de recherche : étudier deux nouveaux secteurs interministériels depolitiques publiques
4.3 Les outils de la recherche : observations, entretiens semi-directifs, sourcesinstitutionnelles
4.4 Deux monographies régionales concernant trois politiques publiques Problématique et hypothèses
Plan de la thèse
1re PARTIE – Les services déconcentrés à l’épreuve de la RéATE
Chapitre 1 – Réformes et instruments de l’État local : l’organisation des services déconcentrés à l’aune du new public management
1. D’un État très armé à une expertise émiettée dans les territoires
1.1 Planification nationale et régulation croisée : les services déconcentrés de l’État au cœur du fonctionnement du « pouvoir périphérique
1.2 Le modèle de la décentralisation et la complexification de la gestion publique territorialisée
1.3 Les années 1990 et 2000 : la contractualisation territoriale comme instrument majeur de
la « gestion publique territorialisée
2. Impacts des instruments de la « nouvelle gestion publique » sur les services déconcentrés : vers un État « à distance »
2.1 Management, management public, new public management : un ensemble de pratiques et de positionnements pour l’administration
2.2 Les réformes néo-managériales de l’État sur le mode de la performance publique : RCB, LOLF, RGPP
2.3 Les formes de gouvernement de la « nouvelle gestion publique » : constitution d’agences et fusions de services
2.4 L’appel à projets comme instrument de l’« État-Stratège
Conclusion du Chapitre 1. Vers un modèle imposé de management de l’action publique territoriale
Chapitre 2 – La RéATE : construction de « l’État régional pilote » au détriment des services départementaux
1. Le design de la RéATE : une réforme de compromis dissociant un État régional pilote et un
État départemental interministériel
1.1 La RéATE : fusions de services et hybridation de puissants intérêts ministériels
1.2 Les hésitations de la réforme : régionalisation ou préfectoralisation
2. Les nouvelles formes de la division du travail : rigidification du fonctionnement dans et entre les échelons de l’État local
2.1 Division des tâches dans les services, entre management et professions
2.2 La division des tâches stratégiques et opérationnelles entre les échelons régionaux et départementaux de l’État
3. L’affaiblissement de l’autonomie départementale entre préfectoralisation et régionalisation178
3.1 La gestion des ressources humaines et budgétaires favorable au niveau régional
3.2 L’affirmation d’une domination culturelle préfectorale sur les DDI et la fin de l’autonomie des services déconcentrés départementaux
3.3 Le fonctionnement difficile des Directions départementales : entre juxtapositions de services et manque de sens
Conclusion du Chapitre 2. Une déconcentration à géométrie variable ; la régionalisation discutée
Conclusion de la 1ère Partie – Des réformes de recadrage institutionnel et budgétaire
2e PARTIE- La constitution houleuse des administrations de la Cohésion sociale : lignes de clivages entre projet institutionnel et pratiques professionnelles.
Les cas de l’Hébergement-Logement et de la Jeunesse
Chapitre 3 – Des Affaires sanitaires et sociales à la Cohésion sociale : retour sur le toilettage des administrations de l’État social lors de la RGPP
1. Les Affaires sanitaires et sociales : de la constitution au délitement d’une bureaucratie
centralisée
1.1 La structuration d’une administration centrale autour du lien entre sanitaire et social
1.2 La déconstruction des services étatiques des Affaires sanitaires et sociales : décentralisation, agenciarisation, externalisation
1.3 Evolution des professions de l’État social : des corps techniques des Affaires sanitaires et sociales vers une nouvelle élite du Welfare
2. L’éclatement des Affaires sanitaires et sociales sous la RGPP : autonomisation des politiques de Santé et d’Emploi et décentralisation de l’expertise
2.1 La refonte des administrations centrales de l’État social
2.2 La constitution des ARS, projet phare de la RGPP dans le domaine social
2.3 La constitution des DIRECCTE comme chantier prioritaire des ministères financiers et sociaux
2.4 La poursuite du mouvement de décentralisation de l’État social
3. La Cohésion sociale : entre administration « résiduelle » et renouveau du sens donné à l’Action sociale
3.1 La « cohésion sociale », nouvelle rhétorique de l’État social, négociée avec les Préfets
3.2 La constitution des services de la Cohésion sociale comme projet « résiduel
3.3 La Cohésion sociale, prise de contrôle des corps de l’Action sociale sur les personnels Jeunesse et Sports
Conclusion du Chapitre 3. La Cohésion sociale comme domaine aux contours incertains
Chapitre 4 – L’Hébergement-Logement comme politique : le maintien d’une expertise territoriale de l’État structurante… départementale
1. De l’hébergement institutionnel au « Logement d’abord » : une « refondation » des politiques d’hébergement et d’accès au logement
1.1 Un arsenal législatif sur l’hébergement, l’insertion, l’accès et le maintien dans le logement des personnes défavorisées
1.2 Le « Logement d’abord » comme nouveau principe cardinal des politiques
en faveur des personnes défavorisées
1.3 Critiques d’une « refondation » incomplète, dans le contexte RGPP
2. Le Système intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) comme instrument structurant mais imparfait de la politique départementale d’hébergement-logement
2.1 Principes et intérêts d’un dispositif intégré sur l’hébergement-logement
2.2 Un manque de soutien technique du niveau national
2.3 Les réticences des acteurs locaux vis-à-vis de la tutelle des services sociaux
2.4 Les difficultés de l’articulation régionale / départementale : éloignement et concurrences entre les services déconcentrés
3. CCAPEX et Contingent préfectoral : d’autres dispositifs sur la part sociale du logement, positionnés au sein de la Cohésion sociale
3.1 Les Commissions de prévention des expulsions : un nouvel instrument de l’État social, seulement consultatif
3.2 Une utilisation plus efficiente du Contingent préfectoral
Conclusion du Chapitre 4. L’Hébergement-Logement comme politique départementale de l’État social
Chapitre 5 – Les petits corps de Jeunesse et d’éducation populaire : la remise en cause d’une expertise étatique déconcentrée atypique
1. « À Jeunesse et Sports on n’a pas de sous, mais on a des idées… » : champ et modalités d’intervention des CEPJ avant 2010
1.1 Les CEPJ: institution, organisation, profession
1.2 Faiblesses et limites du modèle CEPJ confronté aux réformes
2. L’inadéquation des CEPJ aux réformes : le modèle remis en cause après 2010
2.1 Sur le plan institutionnel : une « dilution de la culture Jeunesse » dans la Cohésion sociale
2.2 Les effets des évolutions organisationnelles : division des forces, multiplication des lignes hiérarchiques et perte d’autonomie
2.3 La négation de l’expertise professionnelle des CEPJ
3. La concurrence des institutions pour la définition des politiques de Jeunesse
3.1 L’évolution des politiques de Jeunesse dans les territoires : une externalisation sous contrôle
3.2 Le paradoxe de l’« État-Stratège » : externaliser ou garder l’expertise territoriale en interne
Conclusion du Chapitre 5. Le paradoxe de l’« État Stratège » : réduire les effectifs conduit à réduire l’expertise
Conclusion de la 2e Partie – Cohésion sociale : des services en état de transition
3e PARTIE – Le Développement durable : la structuration incertaine d’une doctrine disputée entre acteurs institutionnels – L’exemple de la rénovation énergétique de l’habitat
Chapitre 6 – La création institutionnelle du Développement durable : concurrence entre administrations centrales sur la rénovation énergétique et l’habitat
1. La construction du ministère de l’Écologie et du Développement durable et de ses services
pendant la RGPP et la RéATE
1.1 Le Développement durable comme nouveau projet institutionnel
1.2 « L’écologie déstructurée de l’Équipement
1.3 Des rôles concurrentiels entre professionnels du Développement durable dans les territoires
2. La rénovation énergétique, nouveau mot d’ordre des politiques nationales de l’habitat dès 2007
2.1 Les protagonistes historiques de l’habitat face aux nouveaux paradigmes du Développement durable
2.2 Les dispositifs de l’ANAH à destination des collectivités et des particuliers
2.3 Le PREH : une tentative étatique d’articulation de nombreux dispositifs en faveur de l’amélioration énergétique de l’habitat
3. La rénovation énergétique de l’habitat comme thématique d’action publique disputée entre cinq approches centralisées
3.1 Approches « budget, emploi-formation » de la rénovation énergétique : relancer l’emploi dans la filière du bâtiment
3.2 Approches « énergie-climat » : une logique environnementale issue des engagements européens et territoriaux
3.3 Approches « industrie et production » de l’énergie : une vision historique, traditionnelle et centralisée du développement du territoire
3.4 Approches « sociales » de l’énergie : des politiques curatives et d’urgence à destination des précaires
Conclusion du Chapitre 6. Des politiques publiques de l’efficacité énergétique de l’habitat peu coordonnées
Chapitre 7 – La place incertaine des services déconcentrés dans la structuration locale despolitiques de rénovation énergétique de l’habitat
1. Étude d’un cas régional en 2015. Comment la rénovation énergétique de l’habitat s’applique-t-elle localement
1.1 Déclinaisons locales de la politique nationale de l’ANAH : plusieurs étages de contractualisation
1.2 Filière de l’énergie-climat : logiques européennes et décentralisées, contractualisations et appels à projets
1.3. Le défi de l’application des politiques nationales et locales : chaînes d’acteurs et opérateurs de la rénovation énergétique de l’habitat
1.4. Des politiques dispersées : ruptures, tensions et développement de politiques locales sur la rénovation énergétique de l’habitat
2. La coordination régionale de la rénovation énergétique de l’habitat : concurrence entre les acteurs déconcentrés et décentralisés
2.1 Retrait de l’État : transferts et abandon des compétences techniques et financières
2.2 Une certaine défiance par rapport à un État multiple
2.3 Le maintien d’un rôle d’expertise reconnu
Conclusion du Chapitre 7. Des dispositifs de politiques publiques non coordonnés et peu efficaces
Conclusion de la Partie 3 – Les services déconcentrés entre injonction et incapacité à coordonner la rénovation énergétique de l’habitat
Conclusion Générale
1. Synthèse : l’organisation instrumentalisée par le projet institutionnaliste
1.1 Le sens de la réforme
1.2 La déconcentration en déliquescence : le Préfet ou la Région
1.3 Agenciarisation et recentralisation
1.4 Les partenaires territoriaux vus comme des « opérateurs » de politiques publiques
1.5 L’isomorphisme des collectivités territoriales par rapport à l’État
1.6 Comité action publique 2022 comme une RGPP bis
2. La place de l’humain : plaidoyer pour un management de la fonction publique pertinent s’appuyant sur l’expertise existante
2.1 La réforme impose un management vertical et hiérarchique
2.2 Quels processus d’apprentissages organisationnels et des nouvelles responsabilités dans les différents niveaux d’administration
3. Ce qu’il reste à construire : pour une approche interactionniste de la coordination
de l’action publique
Bibliographie
Annexes
Annexe 1. Entretiens réalisés
Annexe 2. Schémas de l’organisation des services
Annexe 3. Budgets opérationnels de programmes
Table des acronymes
Table des matières
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