LA CONCENTRATION DANS LE SECTEUR PRIMAIRE DES IDE CHINOIS EN AMÉRIQUE LATINE ET CARAÏBES

En prenant en compte les particularités du modèle de développement chinois présenté dans la partie précédente, nous pouvons nous demander si l’implantation des firmes originaires de ce pays en ALC représente un saut qualitatif ou ne fait que renforcer le déséquilibre des relations commerciales entre la Chine et cette région. En effet, les nouveaux débouchés chinois devinrent essentiels pour les pays latino-américains au cours de la première décennie des années 2000, ce qui fit craindre un risque de « reprimarisation » de ces économies, orientées principalement vers l’exportation de ressources naturelles à des degrés divers de transformation. Au contraire, les exportations chinoises en ALC furent constituées de produits de plus en plus sophistiqués et certains pays comme le Mexique virent leur balance commerciale avec le géant asiatique se dégrader au fil des années. Dans cette optique, la question principale de cette partie est de savoir dans quelle mesure les visées stratégiques de la Chine en ALC diffèrent-elles de celles des pays occidentaux, lesquels ont toujours considéré la région en premier lieu comme une source d’approvisionnement en ressources naturelles. Nous estimons à ce sujet que, même si la propriété des entreprises impliquées et le mode opératoire peuvent présenter des caractéristiques originales, les finalités des IDES chinois, notamment l’accès aux matières premières et la recherche de nouveaux marchés, demeurent très similaires à celles des investisseurs en provenance des pays développés. Cependant, ces opérations n’ont pris de l’ampleur qu’à partir de 2010 et ne représentent donc que les prémisses de l’établissement des entreprises chinoises en ALC, ce qui laisse envisager la possibilité d’une diversification des IDE dans d’autres secteurs. Nous présenterons dans un premier chapitre les principales institutions en charge de la promotion des IDES chinois, un préalable indispensable afin de repérer les différents acteurs et leurs stratégies respectives dans le développement des relations avec les pays latinoaméricains. En raison de l’importance des écarts statistiques entre les diverses sources de données, nous évoquerons dans un second chapitre quelques difficultés méthodologiques liées à la mesure des activités des entreprises chinoises à l’étranger. Dans cette optique, le troisième et le quatrième chapitre seront consacrés à une présentation des caractéristiques et des tendances des IDE chinois dans le monde et en ALC afin de souligner les spécificités de cette dernière destination. 

LES INSTITUTIONS EN CHARGE DE LA PROMOTION DES IDE CHINOIS

Comme nous l’avons évoqué dans la partie précédente, les IDE occidentaux ont été un facteur clé dans le processus d’ouverture de l’économie chinoise suite aux réformes menées par Deng Xiaoping dès la fin des années 1970. Cependant, l’arrivée des investisseurs étrangers fut strictement encadrée par les autorités ce qui favorisa l’essaimage technologique et managérial dans les secteurs désignés comme prioritaires. Suivant le sentier du développement de l’investissement défini par Dunning, les entreprises chinoises se sont ensuite progressivement développées à l’international mais cette démarche se réalisa, là aussi, sous l’égide de l’État. La question principale de ce chapitre est donc de déterminer le rôle des autorités chinoises dans l’établissement d’une stratégie de promotion des IDES. Nous estimons aussi que l’engagement de l’État a été crucial à travers la mise en place d’un cadre institutionnel favorable à l’internationalisation des entreprises domestiques. Cependant, le gouvernement chinois a récemment été amené à réformer une administration bureaucratique devenue très complexe et qui favorisa d’avantage les grands groupes publics que les entreprises privées. La première section de ce chapitre retracera la succession des principales mesures de soutien à l’internationalisation des entreprises chinoises afin de mettre en évidence la corrélation entre libéralisation politique et augmentation des flux d’IDES. Dans une seconde section nous présenterons les divers services étatiques en charge de ces opérations et leurs fonctions respectives. En effet, cette administration bureaucratique implique de nombreux acteurs sur plusieurs niveaux pour la prise de décision, la régulation et la supervision des activités des entreprises chinoises à l’étranger. Section 2.1.1. L’évolution des politiques chinoises pour l’internationalisation des entreprises Tout d’abord, la montée des IDES chinois ne peut pas s’expliquer sans mentionner les excédents commerciaux qui ont été engendrés par l’augmentation des exportations depuis le début des années 1990. De même, la croissance exceptionnelle du PIB chinois durant le dernier quart de siècle montre une corrélation de ce dernier avec l’expansion de ses Morgan Muffat-Jeandet – « Essai sur l’intensification des relations économiques entre la Chine et l’Amérique latine et les Caraïbes. Internationalisation des firmes chinoises et investissements directs au Mexique »  entreprises à l’étranger, ce qui est cohérent avec le sentier du développement de l’investissement mentionné plus-haut. Toutefois, l’État a joué un rôle déterminant dans le développement des politiques de soutien, la formation des institutions et l’articulation des processus d’apprentissage144. Xavier Richet explique aussi que le développement des IDES « s’inscrit dans un lent processus lié aux phases de la réforme économique et de l’ouverture, aux choix du gouvernement central et aux incitations mises en place. » 145 . Figure 5 : Libéralisation politique et flux d’IDES, 1990-2015 (milliards USD) Source : D’après HANEMANN, Thilo, et Daniel H. ROSEN. Luo et al. et d’autres auteurs comme Buckley et al. identifient trois phases principales de l’évolution des politiques chinoises concernant les IDES : le lancement de la politique en faveur des IDES (1979-1990) ; l’enrichissement des structures institutionnelles (1991-2000) ; et la mise en place du Going Global en tant que stratégie à l’échelle nationale (2001-2012)146 . Richet précise cette chronologie en indiquant que « Le rythme de croissance des IDE chinois est découpé en plusieurs phases chacune liées à des choix politiques et des incitations particulières de la part du gouvernement central allant du contrôle stricte, au relâchement graduel puis à l’encouragement147 » (figure 5). BBVA dénombre ainsi pas moins de sept phases entre 1979 et 2015 (tableau 6). Il faut mentionner comme élément moteur de cette évolution l’entrée de la Chine à l’OMC en 2001 qui induisit des efforts supplémentaires en termes d’ouverture économique148. De même, au tournant du nouveau millénaire, le gouvernement chinois lança officiellement sa politique du Going Global afin de relâcher les contraintes réglementaires encadrant les IDES.

 Les institutions chargées de la régulation des IDES 

Ren et al. distinguent cinq évolutions institutionnelles déterminantes dans le soutien public des IDES pour les firmes chinoises. Tout d’abord, l’État a cherché à moderniser et à décentraliser le processus d’approbation des projets d’IDES. Le contrôle des devises étrangères a ensuite été progressivement assoupli, en particulier concernant les ressources en capital et le risque de change. Le soutien des autorités pour les projets d’investissements s’est également illustré par l’assouplissement des conditions du crédit, la mise à disposition du capital, la diffusion d’information, la distribution de subventions et la collecte des impôts. Les mécanismes destinés à évaluer les performances des entreprises ayant réalisé des investissements à l’étranger ont aussi été améliorés, tout comme les mécanismes de protection internationale des IDES en multipliant les accords bilatéraux, multilatéraux et régionaux  Les mêmes auteurs soulignent la complexité de l’administration bureaucratique en charge des IDES chinois car cette dernière implique de nombreux acteurs dans la prise de décision, la régulation et la supervision de ces activités à l’étranger (Figure 6 et Tableau 7) 155 . Au premier plan de ce système se situe le Conseil d’État qui fixe les orientations générales des IDES chinois sur le long-terme. Cette stratégie est déclinée sous forme de plan stratégique par la NRDC, placée sous la houlette du Conseil d’État, et responsable de l’optimisation des politiques publiques pour les IDES. Le Département du capital étranger et des investissements à l’étranger approuve les principaux projets d’IDES et fournit aux entreprises des informations sur les industries et les pays pour choisir la destination de leurs investissements. Les négociations multilatérales concernant les investissements et les traités commerciaux sont menées par le Ministère du commerce, anciennement Ministère du commerce étranger et de la coopération économique. Enfin, le Département des investissements étrangers et de la coopération économique administre et supervise les IDE en élaborant des règlements concrets sur la question. Au second plan du système bureaucratique décrit par Ren et al. nous trouvons d’autres organes gouvernementaux impliqués dans la régulation des IDES : la Banque populaire de Chine, en charge de l’élaboration de la politique monétaire et du régime de change ; le Ministère des affaires étrangères, lequel, avec l’aide d’autres agences, cible dans ses catalogues les pays prioritaires pour les IDES ; le Ministère des finances et le Ministère des impôts qui mettent en œuvre des mesures fiscales pour les IDES, ce dernier disposant également de fonds spéciaux afin de soutenir financièrement ces opérations. En outre, il faut mentionner la création par le Conseil d’État d’une Commission pour la supervision et l’administration des actifs publics afin de gérer ceux-ci dans le domaine non-financier, notamment les entités en voie d’expansion à l’étranger. Au troisième plan Ren et al. citent plusieurs services et unités responsables de l’application des politiques préparées par les autorités mentionnées précédemment156. Cela comprend notamment la vérification des factures et des paiements générés par les IDES et l’encadrement de la gestion des comptes de devises étrangères par l’Administration d’État des opérations de change. Les institutions financières ont également leur rôle à jouer pour fournir crédits et assurances aux firmes engagées à l’étranger : c’est le cas la Banque de développement de la Chine, de la Banque import-export de la Chine, et de la Corporation pour l’assurance-crédit à l’exportation.