Aujourd’hui, le décalage entre les demandes en matière de services publique émanant de la population et la capacité du pouvoir publique à les satisfaire se fait de plus en plus ressentir dans presque tous les pays du monde. Les Etats se heurtent à beaucoup de difficulté et ne sont pas en mesure de répondre à toutes les demandes de leurs populations. Le pouvoir central n’arrive même pas à prendre en compte de la situation des différentes localités. Plusieurs Etats africains depuis quelques décennies après la proclamation de leurs indépendances se sont également confrontés à cette incapacité de satisfaire les besoins de la population. Ce qui explique en effet les révoltes de la population et même dans beaucoup de cas du renversement du pouvoir en place. Les besoins en matière de décentralisation deviennent donc de plus en plus croissants dans plusieurs pays. La mise en œuvre d’une politique de décentralisation entre dans le cadre des préoccupations des dirigeants des pays en voie de développement. Plus les collectivités locales sont divergentes dans un pays donné, plus le besoin en matière de décentralisation s’accroit.
D’un Etat à un autre, le chemin vers la décentralisation diffère du fait que les politiques de décentralisation dépendent du contexte historique de chaque pays surtout en matière d’administration publique. D’une manière général, la décentralisation peut se définir comme la reconnaissance d’un certains degré de responsabilité sur la gestion des affaires à d’autres niveau de gouvernance que le niveau national. La reconnaissance d’un certains niveau de responsabilité dans la gestion des affaires au niveau des collectivités locales s’avère donc très important si les dirigeants d’un pays veulent vraiment opter pour la décentralisation. Cette responsabilisation peut prendre la forme d’un transfert de compétence du pouvoir centrale vers les autorités locales.
Notions utiles en matière de décentralisation et de développement
La décentralisation
Définitions
Nous allons essentiellement se concentrer sur quelques définitions fournies notamment par les organismes internationaux et celle fixer par la loi malagasy : «La décentralisation consiste à transférer des prérogatives publiques des niveaux supérieurs de gouvernance aux niveaux inférieurs. Il peut s’agir de pouvoirs administratifs (transfert de fonctionnaires et de missions publiques au niveau local), budgétaires (délégation des ressources et des capacités à exercer des activités rémunératrices), politiques (délégation du pouvoir de prise de décisions), ou encore d’un mélange entre ces différentes prérogatives » (OCDE, 2005).
Pour le PNUD(2004), «La décentralisation fait référence à une restructuration des autorités en vue de créer un système de coresponsabilité entre les entités dotées d’un pouvoir de gouvernance aux niveau centrale, régional et local, conformément au principe de subsidiarité » .
Et enfin la loi malgache 94-008 de la décision de la Haute Cour Constitutionnelle du 05-04-95 stipule qu’ « une collectivité territoire décentralisée est une portion du territoire nationale dans laquelle l’ensemble des habitants de nationalité malagasy dirige l’activité régionale et locale en vue de promouvoir le développement économique, sociale, sanitaire, culturelle, scientifique et technologique de sa circonscription ». D’après ces définitions, la décentralisation est donc un transfert de compétence et de pouvoir de décision depuis l’administration centrale vers les autorités locale. De ce fait, un survol des concepts sur l’administration publique s’avère donc important dans la présente étude.
L’administration publique
«Quand deux hommes coopèrent pour faire rouler une pierre que seul il n’aurait pas pu déplacer, les rudiments de l’administration apparaissent » (Simon, Greffe, 1983). Selon Etzion en 1970, «l’administration publique est une organisation constituée par des unités sociales délibérément construite et reconstruite pour suivre des buts précis ». Elle est basée sur les procédures administratives, sur la régulation et la conformité aux directives, aux normes et aux textes.
Les fonctions de l’administration publique sont fortement variées, ses activités concernent tous les secteurs de la vie économique et sociale. Parmi les tâches qu’assument les services de l’Etat, il faut distinguer celles qui sont effectuées directement à l’intention de la collectivité et celles qui sont d’usage interne à l’administration (Gournay, 1962). Ses tâches peuvent être séparées en trois fonctions qui sont entre autre les fonctions principales, les fonctions auxiliaires, et fonctions de commandement (idem). Ce qui nous intéresse dans la présente étude sont les fonctions principales. Ils ont pour objet de répondre aux besoins collectifs de la population qu’ils soient éprouvés par l’ensemble de la population ou par une partie de celle-ci seulement. La répartition de ces fonctions principales de façon rationnelle entre les ministères d’une part, et entre les administrations centrales, les services extérieur et les établissements et collectivités locaux sont difficiles (Gournay, 1962). Ce qui explique les difficultés rencontré dans la mise en place d’une décentralisation effective dans un pays. Par le développement rapide des fonctions de l’Etat, l’administration centrale se trouve dans l’incapacité d’apprécier les besoins propre de chaque catégorie de citoyens (Commission Européenne, 2007). De ce fait, La centralisation du pouvoir est certainement importante pour garder l’unité nationale mais pour répondre à des revendications causées notamment par la diversité de la population, la décentralisation prend une place essentielle (Eisenman, 1948).
Les formes de la décentralisation
La décentralisation revêt notamment deux formes : la décentralisation technique et la décentralisation territoriale (Turpin, 1998). La décentralisation technique (entreprise publique par exemple) est un démembrement de l’administration (Jan, 2005). Il s’agit de faire gérer un service par la communauté de personne intéressé à son fonctionnement, c’est-à-dire que lorsque la personnalité morale est confiée à un service déterminé qui se trouve détacher de la masse des services de l’Etat (idem).
Quand à la décentralisation territoriale, elle est à l’origine des collectivités territoriales et des personnes publiques qui sont gérées par les citoyens vivant sur le territoire et qui suppose l’existence d’intérêt commun entre les habitants d’une même localité (Dipuis, Guedon, Chretien, 2007). «Il s’agit bien d’organiser la participation populaire, donc de donner à la population et, en particulier aux plus défavorisées, une capacité de décision sur les politiques, les investissements et l’organisation d’un service municipaux ou même d’un échelon inférieur » (Centre Tricontinental, 1997). Lorsqu’on parle de décentralisation territoriale, il faut qu’il y ait une affaire locale distincte des problèmes nationaux. La volonté d’individualiser les affaires locales se manifeste par la naissance d’une personne publique locale qui dispose de biens propres et de budget particulier (Geuttier, 2005). Pour assurer l’autonomie locale, l’élection par la population de la collectivité locale concernée de leurs représentants chargés de l’administration des affaires de la localité est utile (Centre Tricontinental, 1997).
les dimensions de la décentralisation
Le terme décentralisation a quatre significations différentes : transfert de pouvoir, déconcentration, délégation et privatisation (Turpin, 1998).
Comme notre étude ne se concentre que sur le secteur public, nous n’allons développer que les trois formes de décentralisation qui se situe dans ce cadre. Ce sont la décentralisation administrative (déconcentration), décentralisation budgétaire ou fiscale et la décentralisation politique (la décentralisation proprement dite).«Le débat le plus conventionnel en matière de décentralisation tourne autour des concepts de transfert de pouvoir et de déconcentration. Le premier terme signifie le transfert de responsabilité, à la fois politique et administrative, vers un niveau inférieur de gouvernement tel que les provinces, les districts et les municipalités. Par ailleurs, le terme déconcentration porte sur l’aspect bureaucratique et signifie le fait de transférer certaines fonctions du gouvernement central à des unités administratives locales, strictement sur base d’une ligne hiérarchique » (Centre Tricontinental, 1997).
Par définition de manière simple, la décentralisation administrative est le transfert de pouvoir décisionnel, de ressources et de responsabilités, dont l’objectif est de fournir un certains nombres de services publics ou de fonctions, depuis l’administration centrale vers d’autres niveaux administratifs de niveau inférieur à l’administration centrale (Benoit, 1990). Cette décentralisation administrative présente notamment trois formes qui sont entre autre la déconcentration, la délégation et la dévolution. On parle de déconcentration dès que certains pouvoirs de prise de décision sont transférés vers des unités locales qui représentent le gouvernement central (idem). Le fonctionnaire déconcentré représente donc le gouvernement central dans les circonscriptions administratives ou ils sont affectés (Rondinelli, Nellis et Cheema, 1994). La délégation est aussi une des formes de la déconcentration. «Elle se définit comme un transfert de responsabilité de gestion, pour certaines fonctions déterminées, à des organisations qui se situe en dehors de la structure bureaucratique régulière et qui ne sont contrôlées qu’indirectement par le gouvernement centrale »(Idem). Elle consiste donc en là redistribution à des unités locales, qui représentent le gouvernement, de compétence et de responsabilité. Elle dispose d’une certaines autonomie à l’égard de l’autorité centrale mais reste sous sa responsabilité (Benoit, 1990). En ce qui concerne la dévolution, on y parle dès lors que la collectivité locale à l’entière responsabilité d’engager du personnel et peut attribuer des responsabilités en matière d’exécution de certaines fonctions (Commission Européenne, 2007).
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