Les dépenses publiques représentent le coût des activités des administrations publiques qui peuvent être définies comme productives au sens large. Elles produisent divers biens et services tels que les routes, l’éducation ou la réglementation. En ce sens, même une amélioration de l’équité sociale par le biais de l’impôt et/ou des dépenses publiques peut être considérée comme un produit des administrations publiques, encore qu’il faudrait la considérer plus précisément comme un résultat. Face à l’importance de ces dépenses publiques, des contrôles s’avèrent nécessaires que ce soit a priori, en cours ou a posteriori. Ce sont des contrôles administratifs, politiques et juridictionnels. Concernant le contrôle administratif, on ne peut pas ignorer le Contrôle des Dépenses Engagées qui est indispensable avant tout acquisition d’un Titre d’Engagement Financier permettant aux ORDSEC d’engager des dépenses publiques ; il s’agit donc d’un contrôle a priori.
Préparation du projet de budget
Le MFB dispose de services qui conduisent les activités en la matière assistés par les responsables budgétaires respectifs des organismes publics dépensiers. Le processus d’élaboration débute en principe vers mi-mars et commence par l’étude et l’analyse de l’exécution budgétaire de l’année N-2 par organisme dépensier, par grandes rubriques. Ce n’est qu’après que commence l’élaboration du projet de budget de programmes par grandes masses pour l’exercice N.
Evaluation des dépenses
Sur la base des missions qui leur ont été respectivement confiées, les organismes publics dépensiers conçoivent leurs programmes et activités et élaborent le projet de budget de programmes correspondant, notamment en termes de prévisions de dépenses. Il faudra noter que toutes les Institutions, départements ministériels, établissements publics dépensiers participent, chacun en ce qui le concerne, à la préparation budgétaire. Le DAF du Sénat et celui de l’Assemblée Nationale préparent le budget respectif de ces assemblées à l’instar de ceux de la Présidence, de la Primature et des Ministères. L’évaluation des dépenses repose sur la distinction entre services votés et les autorisations nouvelles. Pour l’évaluation des dépenses ou mieux des crédits à affecter à chaque organisme public dépensier, les techniciens considèrent et partent d’abord des services votés. En effet, la pratique consacrée a fait ressortir qu’une grande part des dépenses de fonctionnement est permanente et obligatoire sans qu’il y ait lieu de les remettre en cause chaque année. Une continuité de fait s’instaure alors dans la mesure où le Parlement ne peut que reconduire de telles dépenses d’année en année. On les appelle « services votés » et ils représentent le minimum de dotations que les organismes publics jugent indispensables pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions approuvées par le Parlement l’année précédente.
En réalité, dans le cadre de la reconduction des services votés, les techniciens seront confrontés aux problèmes d’actualisation des coûts. Ils auront ainsi à actualiser le montant des dépenses jugées indispensables en prenant en considération les mesures acquises .
Cependant, pour un exercice quelconque, le Gouvernement et/ou les autres institutions peuvent demander éventuellement des moyens ou crédits supplémentaires ou envisager des opérations nouvelles. On parle alors de mesures ou autorisations nouvelles qui sont demandées ou proposées en sus des services votés. C’est sur ces mesures nouvelles que porte l’essentiel des discussions au niveau du Parlement. Ces demandes nouvelles peuvent par exemple résulter de la nécessité de matériels supplémentaires ou de matériels de remplacement, de l’accroissement de diverses charges du service, des dépenses dues à une modification de la valeur des points d’indice des fonctionnaires ou à une réévaluation des charges sociales. Les demandes nouvelles (matériels ou fonctionnement) de la part des services dépensiers doivent faire l’objet d’un dossier spécial avec toutes les justifications nécessaires et un devis détaillé des coûts. Les discussions y afférentes se font généralement entre le MFB une note de politique publique pour présenter les grands objectifs et axes d’effort pour l’année à venir et dans un cadre pluriannuel. D’où :
Services votés = crédits antérieurs + mesures acquises
Dotations de crédits = services votés + mesures nouvelles
L’évaluation des recettes
Les prévisions en matière de recettes sont beaucoup plus commodes car elles relèvent pour la plupart des directions rattachées au MFB, sous réserve de certaines exceptions comme les comptes de commerce dont disposent certains Ministères. Traditionnellement, les techniciens partaient de la détermination des dépenses pour déterminer les recettes selon la célèbre formule de Gaston Jèze : « il y a des dépenses, il faut les couvrir ». Ils appliquaient alors la règle de la pénultième année, c’est-à-dire sur la base de recettes de l’avant-dernière année. Ceci était possible avec les dépenses publiques d’un montant relativement restreint. Cette méthode peut également amener à un excédent de ressources en cas de prospérité économique et à un déficit en cas de récession ou dépression, d’où la nécessité d’apporter des correctifs selon la réglementation fiscale et la conjoncture. Actuellement, les dépenses publiques se sont considérablement accrues avec l’accroissement de l’intervention de l’Etat et les nombreuses actions de développement sans que les recettes puissent suivre l’évolution. Pratiquement, en ce qui concerne les services votés, le principe de la priorité de la dépense est encore retenu. Les autorisations nouvelles n’en sont pas au contraire toujours ainsi car il faudra en trouver le financement, sachant pertinemment que les recettes ne sont pas extensibles à l’infini. Les discussions techniques sont souvent ardues et les prévisions de recettes consécutives font appel à des bases solides.
Conférence Budgétaire
Il s’agit de séances de travail regroupant tous les responsables budgétaires de toutes les institutions, départements ministériels et établissements publics dirigée par le MFB et au cours de laquelle il est question d’examiner d’abord les projets de budget respectif de chaque entité par rapport à la lettre de cadrage. L’ensemble des prévisions de ressources et celui des dépenses pour le nouvel exercice sont examinés. Il convient de signaler particulièrement que les débats et les négociations sont plus intenses lors de l’évaluation des crédits à allouer à chaque Institution ou administration dépensière ou affectataire. Chaque partie veut la cerise et la part grande du gâteau, chacun prétend que ses programmes sont prioritaires. Concrètement, c’est le secrétaire général de l’Institution ou du Ministère et/ou son Directeur des Affaires Financières qui y participent.
Sous réserve du pouvoir d’arbitrage du Premier Ministre, Chef du gouvernement, le Ministre des Finances et du Budget a le dernier mot. Toutefois, il faudra signaler que d’autres réunions similaires préparatoires (pré conférences) sont organisées, à l’initiative du MFB. De même, les responsables du budget de chaque institution ou administration sont souvent invités pour se concerter directement institution par institution ou ministère par ministère avec les techniciens du MFB, ce qui peut amener à se demander si la conférence budgétaire va encore avoir lieu. Il convient de préciser que l’évaluation des dépenses et des ressources de l’Etat tient compte de la situation économique interne et internationale, des nouvelles mesures ou initiatives de réforme et objectifs prioritaires affichés par le Gouvernement. Après débats et réajustement, il sera procédé à la préparation des documents budgétaires.
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