Méthode et outils de diagnostic pour l’aide à la décision

Le processus de création d’une Zone d’Activités Economique

Le point de départ du projet est la définition du périmètre c’est à dire la délimitation dans les documents d’urbanismes (SCOT, PLU) d’un périmètre destiné à une opération d’aménagement et d’équipement pour l’accueil des activités économiques [cf. interviews]. Le projet de création est parfois lancé plusieurs années plus tard (annexe no 1.3). 

l’AMENAGEMENT DES ZONES D’ACTIVITES ECONOMIQUES ET LE DEVELOPPEMENT DURABLE

Le maître d’ouvrage (exemple : le conseil communal pour une mairie) prend la décision « de principe » de créer une ZAE. Il souhaite répondre à une demande locale ou favoriser le développement économique de son territoire. Il se concerte avec les organismes publics compétents, comme la Chambre de Commerce et de l’Industrie et analyse les sites potentiels pour choisir un site d’implantation, Après la passation du marché, un bureau d’études (ou un service compétent de la collectivité) réalise l’étude d’opportunité et de faisabilité: cette première étude vérifie la viabilité économique du projet et sa faisabilité technique notamment en ce qui concerne le foncier [Qua, 03]. Si J’étude d’opportunité et de faisabilité* confirme l’intérêt du projet, le maître d’ouvrage prend la décision finale de créer la Zone d’Activités Economiques. Dans le cas contraire, le choix de réalisation du projet de ZAE et 1 ou le choix du site sont remis en cause (changement de site, changement de type d’activité). Le maître d’ouvrage informe par la suite les acteurs professionnels et la population de sa décision. L’étape suivante est celle de la réalisation des études préalables au projet (relevés topographiques, enquête foncière, etc.). Les services mandatés pour cette tâche restituent les résultats des études au maître d’ouvrage lors de réunions de concertation regroupant éventuellement divers acteurs concernés. Le maître d’œuvre identifié exploite ces résultats ainsi que les décisions prises en réunion de concertation pour définir le programme*. Nous noterons que cette étape peut être conduite en marché de définition*. La conception du projet est ensuite menée sur la base du programme et des résultats des études préalables (esquisse du parcellaire, aménagement des voiries et des réseaux, diverses prescriptions). Le Règlement d’Aménagement de la Zone* est établi. L’étape finale de l’aménagement est la réalisation des travaux d’aménagement et de construction par les entreprises de bâtiment et de travaux publics retenues. Suite à l’aménagement, la ZAE se développe avec la commercialisation des premières parcelles et l’implantation des entreprises. Le gestionnaire prend le relais de l’aménageur pour assurer la fonctionnalité du site. Celui-ci arrive à maturité lorsque les parcelles sont majoritairement commercialisées et que les activités se stabilisent (Peuplement et renouvellement des occupants). Comme nous pouvons le voir en annexe n°1.3., plusieurs années peuvent s’écouler entre l’aménagement et la maturité. Bien que ce processus soit présenté comme étant linéaire, les actions d’études, de concertation, de prise de décision et de conception peuvent être itératives et connaître des épisodes de révision, de remise en cause et de blocages. Aux étapes présentées, nous ajoutons trois tâches menées en plusieurs points du projet : • la constitution des dossiers réglementaires (Loi sur l’eau, autorisations, règlement de zone, etc.3 ), • la communication entre le maître d’ouvrage et les acteurs actifs et passifs, • la concertation avec les divers acteurs. Cette concertation est, selon la politique du maître d’ouvrage, restreinte au minimum obligatoire ou élargie à la coopération et à un grand nombre de participants. Selon le développement de la zone et l’évolution du contexte local, le maître d’ouvrage peut décider d’étendre le site, de réaliser des opérations de renouvellement ou de requalifier l’espace pour l’accueil d’une autre fonction urbaine. Cette dernière décision concerne généralement les anciens espaces d’activités à l’état de friches 

L’extension, le renouvellement et le management

Le cycle de vie d’une Zone d’Activités Economiques est ponctué par trois types de changements majeurs : l’extension de la zone (aménager les terrains limitrophes pour l’agrandir), son renouvellement (rénover, réaménager le site en exploitation ou en cessation d’activité) et l’élaboration (ou la révision) de son système de gestion*. Figure n’2b: Exploitation d’une zone d’activités économiques {Qua, 03], {Jal, 01], [cf. interviews] La décision d’étendre une ZAE est prise par le maître d’ouvrage suite à l’observation de nouveaux besoins ou pour favoriser le développement de la collectivité. L’étude d’opportunité et de faisabilité confirme (ou rejette) l’intérêt du projet d’extension. Elle constitue le maillon qui referme la boucle de renouvellement pour revenir au processus initial (études préalables, programmation, conception, etc.). Dans ce cas, l’aménageur veille à satisfaire une certaine cohérence entre la partie existante et la partie à aménager. La question se pose plus particulièrement si les deux parties ne se trouvent pas sur le même territoire administratif [cf. interviews]. Réalisation de l’étude d’opportunité et de faisabilité Figure n’2c: Renouvellement d’une zone d’activités économiques [Qua, 03}, [Jal, 01], [cf. interviews] Suite à l’émergence de nouveaux besoins, de dysfonctionnements, d’une désertification* ou d’un fort décalage avec les normes et réglementations (évolutives), le maître d’ouvrage décide du lancement d’un projet de renouvellement ou de la révision du système de gestion. Ce second cas de figure nous intéresse uniquement dans le cas ou il conduit à la programmation de travaux de réaménagement. Comme pour l’extension, cette décision sera suivie par la réalisation de l’étude de faisabilité et d’opportunité. CHAPITRE 1 : L’AMENAGEMENT DES ZONES D’ACTIVITES ECONOMIQUES ET LE DEVELOPPEMENT DURABLE 27 Nous considérons comme projets de renouvellement les projets de rénovation, de réhabilitation ou de requa/ification avec la condition que la destination finale du projet reste l’activité économique comme l’exemple de la friche portuaire ou minière requalifiée pour accueillir une zone industrielle.

Les acteurs du cycle de vie d’une ZAE

De nombreux acteurs sont impliqués dans le cycle de vie d’une ZAE, en particulier si le projet d’aménagement s’inscrit dans une large démarche de concertation. Il réunit des acteurs publics et privés, actifs ou passifs. Les expériences menées par les adhérents de l’association PALME4 [cf. interviews], mettent en avant l’enrichissement du projet et l’optimisation des moyens et équipements grâce à la concertation. L’intérêt de la concertation réside dans l’expression des attentes des différents intervenants et des difficultés pressenties en amont de la conception. Les acteurs les plus actifs et plus influents sont le maître d’ouvrage et ses deux mandataires : l’aménageur et le gestionnaire. Ils sont dotés d’un pouvoir de décision dans les phases de conception, de réalisation et d’exploitation de la zone. • le Maître d’ouvrage : il s’agit de l’organisme à l’origine du projet. Il est propriétaire des terrains ou en position de les acquérir. Il décide des grandes orientations et finance les études et les travaux5 . Cet organisme peut être une commune, un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI), une société d’équipement, une Chambre de Commerce et de l’Industrie (CCl) ou un promoteur privé. Le maître d’ouvrage est plus rarement un Conseil Général, un Conseil Régional ou l’Etat pour les sites d’intérêt régional et national. • l’Aménageur : il est chargé de la conduite du projet d’aménagement. Il peut s’agir d’un service de l’organisme maître d’ouvrage ou un syndicat mandaté [Jal, 01]. Il assure les missions suivantes [Boi et al., 05] : o l’expropriation, dans le cas ou tout ou partie du périmètre est privé (en maîtrise d’ouvrage publique), o la coordination des différentes études et le montage des dossiers, o l’aménagement des parcelles (voirie, réseaux, espaces verts collectifs) et, éventuellement, la construction d’un hôtel d’entreprises, o la promotion et la commercialisation des parcelles. • le Gestionnaire :maître d’ouvrage ou syndicat mandaté, le gestionnaire a pour rôle d’assurer la pérennité de la qualité des aménagements, notamment par l’entretien régulier des espaces. Il est également un interlocuteur privilégié des clients actuels et potentiels car capable de répondre à leurs diverses interrogations et besoins [Jal, 01]. Pour comprendre le fonctionnement des ZAE, il est indispensable d’identifier clairement leurs acteurs, leurs phases et modes. Plusieurs travaux de recherche présentent un recensement des acteurs du cycle de vie des ZAE en les classant par groupes dans un contexte précis: organisation de la concertation, acquisition de données, organisation du système de management. Ceux dont nous avons pris connaissance sont les travaux de l’association PALME, de l’Agence de Développement Economique de la Loire et de l’Agence Régionale de l’Environnement d’lie de France [Pép, 04], [PAL, 04], [Exp, 03], [ARE, 04], [ARE, 05]. 4 PALME: Programme d’Actions Labellisé pour la Maîtrise de l’Environnement 5 Les collectivités bénéficient de subventions pour ce type de projets.

Les groupes d’acteurs recensés

Les groupes d’acteurs proposés par l’association PALME L’association PALME, association nationale pour la qualité environnementale et le développement durable des territoires d’activités; a été crée en 1997 [Pép, 04], [PAL, 04]. Elle a commandité en 2004 l’élaboration d’un guide méthodologique présentant les principales étapes d’élaboration d’une la charte environnementale de ZAE. Dans le guide, l’association présente le panel des acteurs pouvant participer à l’élaboration de la charte en concertation. Ces acteurs sont répartis en trois groupes en fonction du rôle des acteurs (annexe n°1.4): • rôle d’appartenance locale, • rôle d’autorité, de contrôle, de cofinancement, • rôle de représentation. En étudiant chaque groupe nous constatons que l’énumération des parties intéressées est très large. Elle prend en compte l’ensemble des acteurs du voisinage, des acteurs expropriés, des acteurs qui voient en la zone un nouveau concurrent. Cependant, cette répartition par fonction masque la fonction d’accompagnement, de conseil et de diffusion du savoir de certains acteurs. Des acteurs spécialisés dans des domaines précis et qui alimentent les échanges grâce à leurs expériences et leurs connaissances des solutions environnementales, économiques ou techniques. Nous souhaitons accorder plus d’importance à ce type d’intervenants. Les groupes d’acteurs proposés par l’Agence de Développement Economique de la Loire L’agence Expansion 42 a proposé en 2003 une méthode de diagnostic du système de gestion des ZAE. Cette méthode est décrite dans un document publié [Exp, 03]. Il présente une répartition des acteurs par type, en les considérant comme sources de données pour le diagnostic (annexe n° 1 .4) : • le ou les gestionnaires de la zone, • les acteurs à compétence économique et d’emploi, • les services de l’Etat, • les concessionnaires de réseaux, • les acteurs à compétence de transport, • autres : associations, pompiers, Ces travaux étant axés sur la gestion du site, ils ne prennent pas en considération les acteurs de l’aménagement tels que le maître d’ouvrage, les organismes de contrôle et les bureaux d’études. Les groupes d’acteurs proposés par l’Agence Régionale de l’Environnement et des Nouvelles Energies ARENE L’ARENE d’lie de France [ARE, 04], [ARE, 05] a réparti un certain nombre d’acteurs du projet « d’urbanisme commercial » en précisant l’étape d’intervention de chacun. Ces groupes d’acteurs sont (détails en annexe n°1.4): • les acteurs de régulation, • les collectivités et les organismes publics, • les acteurs associés, • les acteurs opérationnels.Les acteurs présentés par I’ARENE ont enrichi la liste des acteurs recensés, seulement, le découpage ne permet pas de distinguer des fonctions essentielles comme l’autorité et le contrôle. Nous avons donc choisi de nous inspirer des trois répartitions exposées ci-dessus afin de proposer une répartition adaptée à nos travaux de recherche. 2.2.2. Proposition de huit groupes d’acteurs du cycle de vie des ZAE A partir de l’étude de différentes expériences, principalement environnementales, de l’analyse des répartitions présentées ci-dessus et de la réalisation d’interviews [cf. interviews] nous avons défini une répartition des acteurs selon huit groupes. Les groupes se différencient selon les rôles tenus par les acteurs [ARE, 04], [Oré, 04], [Jal, 01], [Exp, 03], [Pép, 04], [Qua, 03], [ARE, 05] : • groupe 1 « Acteurs à rôle d’autorité » (maître d’ouvrage et aménageur) : ils ont un pouvoir de décision sur toutes les phases de vie du site, sauf sur les parcelles vendues. Ils mènent et animent le projet et peuvent également développer des compétences techniques, économiques et environnementales internes, • groupe 2 « Acteurs à rôle de contrôle » : ce sont les organismes de contrôle qui veillent à la conformité du projet avec les principales prescriptions réglementaires. Ils délivrent les permis de construire et les autorisations d’exploitation (Exemple : Installations Classées pour la Protection de l’Environnement), • groupe 3 « Acteurs à rôle de financement » : ces organismes mettent à disposition des aménageurs et des entreprises, des subventions afin de favoriser le développement économique du territoire ou le respect de l’environnement, • groupe 4 « Acteurs d’appartenance locale » : premiers à ressentir l’impact du projet, l’information et la concertation leurs sont destinées. Ils sont également une source d’information et d’opinion, • groupe 5 « Acteurs à rôle de représentation » : les associations et comités serviront à véhiculer les points de vue des acteurs « passifs » à rôle d’appartenance locale et à défendre leurs intérêts, • groupe 6 « Acteurs à compétences Economiques, Techniques et, Environnementales » (ETE) : de par leurs compétences ces organismes, publics ou privés, apportent un support à la réalisation des études et à l’élaboration des projets. Ils mettent à disposition de l’aménageur leurs savoirs dans le domaine de l’eau, de l’équipement, du marché économique, du patrimoine naturel, etc., • groupe 7 « Acteurs à rôle d’exécution » : à la différence du groupe précedent, les exécutants, ou acteurs opérationnels, sont désignés par l’autorité et rémunérés pour mettre en œuvre leur savoir-faire (études, programmation, réalisation des travaux), • groupe 8 « Acteurs à rôle de communication » : il s’agit des différents acteurs de diffusion et de communication (médias). Le tableau ci-dessous apporte pour chaque catégorie d’acteurs une liste regroupant les organismes remplissant la fonction concernée. Notons qu’un même organisme, comme la Chambre de Commerce et de l’Industrie, peut remplir plusieurs fonctions.