CONTROLES DE GESTION ET AUDIT INTERNE DANS L’ADMINISTRATION PUBLIQUE L’EXEMPLE DES ETATS-UNIS

L’administration publique des Etats-Unis1 a par tradition tendance à envisager les contrôles degestion dans une perspective ponctuelle, fragmentaire et non systématique. Une telle approche s’explique, au moins partiellement, par la séparation des pouvoirs qui caractérise la structure du gouvernement dans ce pays. Les contrôles de gestion sont instaurés par la législation dans un petit nombre de secteurs. Dans la plupart des cas, l’élaboration de systèmes de contrôle de gestion est toutefois laissée à la discrétion des organismes2 de l’exécutif. Dans le passé, ce type d’initiative a rarement été le fait des organismes centraux3De récentes mesures laissent toutefois penser que l’approche fragmentaire de ces problèmes pourrait évoluer. En 1982, le Congrès a imposé aux organismes publics de réaliser une évaluation annuelle de leurs contrôles de gestion. Une autre exigence est venue appuyer ce premier pas : à compter de 1996, les 24 organismes les plus importants devront publier des états financiers certifiés et le rapport de l’auditeur devra comprendre une appréciation des contrôles effectués. Enfin, en 1995, le pouvoir exécutif a émis de nouvelles directives, allant dans le sens des directives de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques pour l’élaboration de normes de contrôle interne. Ces textes réaffirment l’importance de contrôles de gestions efficaces.De telles initiatives traduisent une réorientation et un changement d’attitude positifs mais il est encore trop tôt pour juger de leurs effets à long terme. En outre, même les meilleurs contrôles de gestion ont leurs limites. L’experience des Etats-Unis montre qu’ils peuvent être contournés ou mal-utilisés par les gestionnaires eux-mêmes. Ils oivent donc être régulièrement soumis à examen afin de s’assurer de leur efficacité dans un environnement opérationnel en mutation.

La fonction d’audit interne doit être un élément-clef de la structure de contrôle de gestion. Aux Etats-Unis, les auditeurs internes des finances publiques sont traditionnellement au service des dirigeants des organismes, contrairement aux instances de contrôle externe qui, comme la Cour des comptes des Etats- Unis (General Accouting Office), sont mandatés par les instances de contrôle, c’est-à-dire le plus souvent par le Congrès.Aux Etats-Unis, le contrôle de l’administration publique est rendu plus difficile encore par l’existence de programmes prévoyant des remboursements à des tiers, au titre de dépenses engagées pour la fourniture de biens et de services à la collectivité ou au titre de prestations fournies pour le compte de l’Etat fédéral. Les auditeurs sont donc tenus d’étudier non seulement la structure du contrôle interne des organismes, mais également les propres contrôles de gestion des fournisseurs et mandataires de l’Administration. Or, des audits récentes ont révélé des problèmes chroniques touchant les partenaires de l’administration publique.En 1978, le Congrès a modifié la structure des opérations d’audit interne. La fonction d’inspecteur général (IG : Inspector General) a ainsi fait son apparition dans la plupart des organismes. Ces nouveaux acteurs se trouvent dans une position délicate car ils font partie intégrante des organismes tout en jouissant d’une indépendance non négligeable et en ayant des fonctions de rapporteurs importantes vis-à-vis d’instances extérieures. Il leur est demandé de contrôler les opérations et programmes des organismes publics comme le font les auditeurs internes « classiques », mais ils présentent leurs conclusions devant le Congrès comme devant les dirigeants des organismes dont ils dépendent. Il leur incombe enfin de contrôler les états financiers des organismes, comme le feraient des auditeurs externes.

Une telle approche du contrôle ne va pas sans entraîner quelques problèmes. Les obligations externes semblent avoir prévalu, au détriment de la mission traditionnellement confiée aux auditeurs internes. On note par exemple qu’il a été fait bien plus de cas de la signalisation d’entorses individuelles à la législation, dont le Congrès est particulièrement « friand », que d’un renforcement des contrôles de gestion qui permettrait d’éviter les abus.En résumé, l’approche adoptée aux Etats-Unis en matière de contrôles de gestion présente de nombreuses faiblesses. Les efforts actuels destinés à renforcer les contrôles semblent prometteurs, mais leur aboutissement passe par un engagement prolongé, condition que le système de gouvernement américain paraît difficilement garantir.Le pouvoir de concevoir ou d’exiger des contrôles de gestion – ou toute autre pratique administrative – découle de la Constitution des Etats-Unis qui confie le pouvoir législatif au Congrès. Aucun responsable ne peut prendre de décision qui sortirait du cadre défini par la Constitution ou de la législation votée par le Congrès aux termes de procédures constitutionnelles. Les pouvoirs législatifs sont cependant limités par le droit de véto du Président et par le pouvoir judiciaire, chargé de vérifier la constitutionnalité des lois votées. C’est donc dans ces limites que le Congrès, agissant en vertu de la Constitution, représente la source de pouvoir essentielle pour tout ce qui touche au contrôle de gestion. Le Congrès délègue toutefois souvent ses pouvoirs en la matière au chef de l’exécutif, par l’intermédiaire de lois leur conférant un pouvoir implicite ou explicite.