Développement d’un Réseau d’Observateurs des Impacts des inondations sur les enjeux agricoles

La gestion du risque inondation en France 

Les politiques publiques des inondations

 Définitions de termes clés

 Les politiques publiques de gestion des inondations en France font appel à des concepts ayant une signification précise, qui sont ensuite utilisés au cours de ce rapport. Le risque inondation en France est défini comme le croisement de deux facteurs : l’aléa et les enjeux. L’aléa est le phénomène naturel (inondation), qui a lieu en un endroit donné, avec une probabilité d’occurence donnée, certaines caractéristiques (vitesse du courant, hauteur d’eau) et une origine donnée (débordement d’un cours d’eau, ruissellement pluvial, submersion marine. . . ). Les enjeux sont les personnes, les biens, les bâtiments, les emplois, les parcelles, etc. exposés à une inondation. Le croisement d’une carte d’enjeux et d’une carte d’aléa permet de définir le risque auquel chaque zone est soumise. Figure 1 – Représentation schématique de l’aléa, des enjeux, du risque inondation (Source : SDEA) Un autre concept clé dans la gestion des inondations est celui de vulnérabilité. Elle est caractérisée par la résistance d’un enjeu face à une inondation et sa capacité de résilience, c’est-à-dire sa capacité à retrouver un fonctionnement normal à la suite de l’évènement. On peut ainsi diminuer l’impact d’une inondation sur les enjeux concernés en réduisant leur vulnérabilité. (SDEA) 

La stratégie nationale 

Les prémices des politiques publiques actuelles au sujet des inondations se trouvent en 1985, lorsque l’État français crée le fonds de prévention des risques naturels, aussi appelé Fonds Barnier. A l ‘origine prévu pour exproprier les biens exposés à un risque naturel mettant en danger des vies humaines, il sert aujourd’hui à financer une partie de l’action de l’État et à subventionner les actions de prévention des risques naturels réalisées par les particuliers ou les collectivités. Les fonds proviennent en grande partie des cotisations à hauteur de 12 % sur chaque assurance habitation (principe de solidarité). Par la suite, en 2007, la Commission Européenne donne des orientations de gestion de ce risque naturel dans la Directive Inondation, qui seront traduites dans le droit français en 2010 notamment dans la loi portant l’engagement national pour l’environnement (CEPRI [2021], PlanLoireGrandeurNature [2020]). Quatre années plus tard en 2014, la Stratégie Nationale de Gestion du Risque Inondation (SNGRI) voit le jour, élaborée par la Commission Mixte Inondation. Elle est articulée autour de 3 axes majeurs : — Augmenter la sécurité des populations exposées — Stabiliser à court terme, et réduire à moyen terme, le coûts des dommages liés à l’inondation — Raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés. Elle a pour but de promouvoir une dynamique proactive dans la prévention du risque inondation au sein des territoires, à travers plusieurs outils (décrits ci-après) (DGPR [2014]). 

Les déclinaisons locales de ces politiques 

Dans le cadre de la gestion de l’eau et des inondations, le territoire français métropolitain est découpé en 7 bassins hydrographiques (Adour-Garonne, Seine-Normandie, Rhône-Méditerranée, Loire-Bretagne, ArtoisPicardie, Rhin-Meuse, Corse), dotés chacun d’une agence de l’eau et d’un préfet coordinateur de bassin. Ce dernier est responsable de nombreux aspects de la politique de gestion des inondations au sein du territoire. Sous l’impulsion de la SNGRI, il leur est confié de réaliser une évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI), afin de délimiter des Territoires à Risque Important d’Inondation (TRI). Il s’agit de territoires qui comportent une densité particulièrement importante d’enjeux exposés aux inondations, par exemple en termes de résidents permanents et de nombre d’emplois. Les territoires ainsi nominés sont cartographiés précisément au sujet du risque (aléas et enjeux) afin de mieux connaître leur vulnérabilité face aux inondations, et font l’objet d’une stratégie locale de gestion du risque inondation (SLGRI) définie entre État et collectivités. Depuis 2016, toujours sous l’autorité du préfet coordinateur, chaque bassin doit se doter d’un Plan de Gestion du Risque Inondation (PGRI). C’est l’outil stratégique central de mise en œuvre de la directive Inondation. Il définit les objectifs prioritaires de la politique de gestion des inondations à l’échelle du bassin et peut comporter des dispositions spécifiques pour les TRI locaux. Ce plan régit : — la gestion durable de la ressource en eau, — la surveillance et information sur les phénomènes d’inondation, — la réduction de la vulnérabilité des territoires, notamment sur l’occupation réfléchie des sols et la maîtrise de l’urbanisation, — l’information préventive, la résilience, l’éducation et la conscience du risque. Tous les documents d’urbanisme doivent être cohérents avec le PGRI. Cependant, la directive inondation prévoit un autre outil pour traiter spécifiquement les questions d’urbanisme en rapport aux inondations : c’est le Plan de Prévention des Risques naturels et inondations (PPRn/PPRi). Il répond à deux objectifs, qui sont le contrôle du développement de l’urbanisation en zone inondable afin de réduire la vulnérabilité ou ne pas aggraver les risques d’inondation, et la préservation des champs d’expansion des crues et zones non urbanisées. Il est le résultat du croisement d’une cartographie de l’aléa et d’une cartographie des enjeux, donnant en résultante le risque inondation sur chaque zone, appelée carte de zonage règlementaire. Le PPRi est ensuite annexé au Plan Local d’Urbanisme (PLU). D’autre part, depuis 2002, le dispositif Programme d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) est un outil d’opérationnalité pour les territoires. Ce dispositif prend la forme d’un projet élaboré par les collectivités territoriales ou leur groupement à la suite d’un évènement d’inondation, souvent dans le but d’aménager un cours d’eau, de construire ou restaurer des ouvrages de protection contre les crues, de rétablir des plaines de crues, etc. Ces dossiers sont ensuite soumis à la Commission Mixte Inondation qui décide si le projet peut être labellisé « PAPI », et s’il peut bénéficier de financements de la part de l’État (Fonds Barnier) (MTES [b]). Depuis 2018, les intercommunalités, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ou les syndicats mixtes se sont vus confier la compétence GEMAPI. Elle est désormais exclusive et obligatoire à prendre en charge pour les territoires. Il s’agit d’une politique dont l’enjeu réside dans l’assemblement de ses deux volets : — le volet Gestion des Milieux Aquatiques (GEMA), qui consiste en la restauration, protection et gestion du fonctionnement naturel des zones humides, milieux aquatiques et des cours d’eau, ayant pour but leur bon état écologique et leur résilience (demandé par la Directive cadre sur l’Eau). — le volet Prévention des Inondations (PI) qui concerne autant l’aménagement du territoire et les documents d’urbanisme (limitation de l’imperméabilisation, aménagement de zones inondables. . . ) que la gestion des ouvrages de protection, des sédiments et des zones d’expansion des crues (Wikipédia [2020b]). 

La place de l’agriculture au sein de ces politiques 

Jusqu’aux années 2000, les méthodes classiques de gestion des inondations étaient orientées vers la construction massive de digues et de barrages. Au vu des centaines de millions d’euros de dommages causés malgré tout et de l’incapacité de ces politiques dites « structurelles » à les réduire et mieux protéger les enjeux concernés, les politiques publiques tendent à se tourner vers une approche plus globale de la gestion du risque. Il s’agit de « redonner de l’espace à l’eau » notamment en restaurant ou maintenant les Zones d’Expansion des Crues (ZEC), ceci dans le but de protéger les biens et les personnes concentrés majoritairement dans les aires urbaines (Brémond [2012]). Ces orientations passent par des actions variées : la mise en place de bassins de rétention, la réglementation de l’occupation du sol notamment sur la construction aux abords des cours d’eau, la répartition des capacités d’écoulement des rivières à l’échelle du bassin versant pour préserver les enjeux à la fois en amont et en aval (principe de solidarité). Ces orientations sont concomitantes avec une rationalisation des fonds publics, qui, partant du principe qu’il est impossible de tout protéger contre le risque inondation, mène à une priorisation des enjeux pour l’attribution de ces fonds. Ainsi, au sein de ces nouvelles directives, les espaces agricoles se retrouvent exposés à supporter tout ou une partie des écoulements en tant que zones d’expansion des crues, afin de protéger les aires urbaines où les enjeux et surtout les vies humaines y sont plus condensés. En d’autres termes, en complément des bassins de rétention artificiels créés, les espaces agricoles constituent également des bassins de rétention qui permettent de diminuer les écoulements tout au long du bassin versant. Cela s’appelle cela un « transfert d’exposition », c’est à dire l’augmentation volontaire de l’exposition d’une partie d’un territoire (dite surexposée) – ici les zones agricoles – pour diminuer l’exposition d’une autre partie du territoire (dite sous-exposée) – ici, les zones urbaines (Barbut et al. [2004]). Toutefois, il paraît important de signaler que cela part du principe que l’on peut compter sur les espaces agricoles pour rester en place et assumer ce rôle dans le temps. On s’appuie donc sur l’hypothèse d’un « retour à la normale » possible pour les exploitations agricoles. D’autre part, ce transfert d’exposition et le risque supplémentaire endossé par les agriculteurs implique une obligation d’indemnisation des dommages créés pour les collectivités, souvent sous la forme de compensations financières. Pour terminer, le changement de paradigme étant assez récent dans la gestion du risque inondation, les impacts de celles-ci sur les enjeux agricoles sont pour le moment très mal connus. Les investigations scientifiques à ce sujet restent à ce jour rares, un besoin d’une meilleure connaissance de ces impacts et du possible retour à la normale des exploitations agricoles se fait sentir. 

 Les travaux des chercheurs de l’UMR G-eau Inondation de l’INRAE 

 Différents projets de recherche 

L’unité mixte de recherche pour la gestion de l’eau (UMR G-eau) est une entité au sein de l’institut national de recherche pour l’agronomie, l’alimentation et l’environnement (INRAE). Au sein de cette unité, une équipe travaille en particulier sur la thématique Inondation. Elle mène des travaux au sujet des enjeux agricoles et des enjeux urbains pour apporter de la connaissance sur les impacts qu’ont les inondations sur ceux-ci. L’équipe est composée de deux chercheurs économistes, de deux salariés et quelques stagiaires. Ses travaux de recherche s’articulent en plusieurs projets. L’un d’eux – dans lequel s’inscrit mon stage – est le système d’observation des impacts des inondations (so-ii). C’est un observatoire labellisé comme tel par l’Observatoire des sciences de l’Univers – Observatoire de recherche montpelliérain de l’environnement (OSU-OREME) en 2019, dont l’objectif principal est d’« observer les impacts des inondations de façon fine, continue, la plus exhaustive possible et pluridisciplinaire » (Grelot [2020]). Le projet a pour partenaires d’autres acteurs concernés, tels le Syndicat mixte du bassin de l’Or, le Syndicat du bassin du Lez, la chambre d’agriculture  et la métropole (Montpellier 3M). Pour mener à bien ses objectifs, il est divisé en plusieurs tâches d’observation : — Réseau d’Observateurs d’Impacts (ROI) : il s’agit d’un projet de sciences participatives qui vise à créer des partenariats entre citoyens et chercheurs afin d’accéder à plus de connaissances et de compréhension sur les impacts au long terme des inondations. — Adaptation : il s’agit de « suivre les adaptations des bâtiments » en lien au risque inondation. Le protocole d’observation consiste à recenser les enjeux (habitations) à l’adresse, et constater de l’extérieur  s’il y a ou non des signes d’adaptation (batardeaux par exemple). — Retour d’expérience (REX) : il s’agit d’un travail d’enquêtes au moins 6 mois après une inondation, auprès des citoyens impactés, afin de mieux comprendre la vulnérabilité des enjeux et les dommages de ce type d’évènement, tant sur le plan matériel qu’humain. — « urbanisme » : il s’agit d’analyser la relation entre urbanisme et inondation. Deux de ces tâches d’observation comprennent des démarches liées aux enjeux agricoles : des retours d’expériences auprès des agriculteurs touchés par les inondations (REX agri) et la création d’un réseau d’observateurs d’impacts des inondations avec des agriculteurs (ROI agri). D’autres projets sont actuellement menés par les chercheurs de l’équipe au sujet de l’agriculture. Le projet MOOM-agri (Modéliser pour Observer, Observer pour Modéliser) consiste en le développement d’une méthodologie d’observation, sur le temps long, des trajectoires d’activités de nature agricole soumises à un régime climatique composé d’extrêmes (inondation, submersion marine, sécheresse), en intégrant également d’autres changements qui dits « globaux », (conditions économiques, réglementaires, etc.) (Brémond [2020]). On peut citer aussi le projet ARISER (Agriculture et Risque Inondation : Sensibiliser, Evaluer et Réduire la vulnérabilité des exploitations agricoles) qui se concentre sur les déterminants de la mise en œuvre des mesures de réduction de vulnérabilité, les politiques de réduction de la vulnérabilité, etc. 

 Portée d’action et interaction avec les autres acteurs de la thématique

 Les chercheurs de l’équipe Inondation ont deux axes principaux d’action : le premier est un travail d’expertise et d’appui méthodologique au Ministère (de la transition écologique et solidaire), le second consiste en leurs travaux de recherche qui consolident la connaissance des impacts des inondations, des facteurs de résilience et de vulnérabilité des enjeux. Le premier axe de travail est matérialisé par la participation des chercheurs à un groupe de travail Analyses multi-critères (GT-AMC), copiloté par le CGDD et la DGPR, réunissant des experts de structures publiques et privées telles que l’INRAE, le Centre d’Études et d’Expertise sur les Risques, l’Environnement, la Mobilité et l’Aménagement (CEREMA), la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) et la Mission Risques Naturels (MRN). Il oeuvre notamment au sujet des analyses coûts-bénéfices exigées dans les dossiers PAPI. Cependant, sachant que ces dernières reposent sur l’évaluation monétaire des dommages, il est essentiel de pouvoir les estimer. C’est dans ce sens que vont les travaux de recherche à G-eau Inondation. Les chercheurs de l’équipe ont également participé à un autre groupe de travail Activités agricoles et espaces naturels, au sujet des protocoles d’indemnisation pour cause de sur-inondation, lors de l’élaboration d’un guide pratique destiné aux acteurs locaux, intitulé Prise en compte de l’activité agricole et des espaces naturels dans le cadre de la gestion des risques d’inondation. 2 Une problématique : mieux connaître les impacts au long terme des inondations sur les enjeux agricoles 2.1 Travaux menés par l’équipe pour connaître les impacts des inondations De 2007 À 2011, P.Brémond réalise sa thèse sur la « caractérisation et l’évaluation économique de la vulnérabilité des exploitations agricoles aux inondations » (Brémond [2012]). Elle consiste principalement en l’élaboration d’un modèle pour les exploitations agricoles, qui permet d’estimer le coût des dommages subis en fonction de plusieurs paramètres (caractéristiques de l’exploitation, mesures de réduction de la vulnérabilité mises en place, aléa subi). Pour cela, l’exploitation agricole est considérée comme un système à plusieurs compartiments, sur lesquels on peut observer des dommages (parcelles, bâtiments, matériel agricole, stocks). Ce modèle a ensuite été testé sur des exploitations à proximité du Rhône. De 2010 à 2013, P. Brémond et A-L. Agenais consolident ensemble ce qu’on appelle des fonctions de dommages : il s’agit là aussi d’outils qui permettent d’estimer monétairement les dommages à l’agriculture lors d’une inondation, reposant sur la même vision de l’exploitation agricole, mais élaborées uniquement pour les parcelles (sol, cultures en place, matériel végétal, matériel d’irrigation). Ces fonctions ont vocation à être étendues aux autres compartiments  de l’exploitation et, si possible, être généralisables à d’autres territoires que celles sur lesquels elles ont été construites. Par la suite, plusieurs enquêtes ont eu lieu auprès des agriculteurs, pour poursuivre la construction de ces fonctions de dommages et mieux connaître les impacts des inondations sur les exploitations agricoles. En 2015, à la suite d’une inondation majeure équivalente à une crue centennale sur le bassin de l’Or en septembre 2014 (SYMBO [2017]), un retour d’expérience est réalisé auprès d’agriculteurs touchés par cette inondation. Sur les 70 agriculteurs impactés, 40 ont été rencontrés. En 2019 et en 2020, un retour d’expérience à moyen-long terme (respectivement 5 et 6 ans plus tard) est réalisé avec ces mêmes personnes. En 2018, un groupe d’étudiants de Montpellier Supagro dont j’ai fait partie ont fait un retour d’expérience long terme auprès d’agriculteurs de la côte atlantique ayant été touchés par la tempête Xynthia en 2010. Depuis 2019, dans le cadre du so-ii et de la tâche d’observation ROI, les chercheurs ont entrepris de développer des réseaux de personnes qui accepteraient de travailler au long terme avec eux, dans le but d’observer les effets court, moyen et long termes des inondations via un suivi annuel. Ces personnes bénéficieraient également de la mise en réseau créée, de moments de partage d’expérience, et des analyses de leur situation individuelle faites par les chercheurs. C’est dans cette démarche que s’inscrit mon stage : il s’agit de développer un Réseau d’Observateurs d’Impacts des inondations avec des agriculteurs. 

Une démarche d’observation déjà existante : le ROI habitant

Depuis 2019 également, un Réseau d’Observateurs d’Impacts (ROI) des inondations avec des habitants (zone urbaine) a vu le jour. Une série d’entretiens dits “préliminaires” a été menée, afin de rencontrer des habitants touchés et de sonder leur intérêt pour la démarche des chercheurs. A présent, les entretiens dits “modélisation”, consistant en une description précise de la configuration et de la vulnérabilité du logement de chaque habitant, sont en cours de réalisation avec les personnes qui semblaient intéressées. A ce jour, 26 personnes font partie du ROI habitant. Trois ateliers ont déjà été organisés, dans le but de permettre aux participants de se rencontrer et afin de communiquer sur différents aspects du projet. L’un s’est tenu à la fin de l’année 2020 pour présenter l’avancement des travaux de recrutement des personnes du réseau et officialiser une première rencontre. Les deux autres ont eu lieu durant cet été 2021 au sujet de la destination des données, leur confidentialité, leur traitement, leur consultabilité par les habitants, etc. L’existence de ce réseau en parallèle du développement du réseau avec les agriculteurs est un facteur influant pour la construction de ce dernier. Le principe de mise en place du réseau (entretiens préliminaire et modélisation) et le déroulement annuel de la collecte de données sont inspirés du ROI habitant, avant d’être déclinés pour le ROI agriculture. Le guide d’entretien que j’ai construit a également trouvé sa première ébauche grâce à celui utilisé pour les entretiens préliminaires avec les habitants. Certains ponts entre les contacts “habitants” et les contacts “agriculteurs” ont également pu être faits, sachant qu’un participant au ROI habitant est agriculteur et qu’une participante a un voisin agriculteur. Par ailleurs, l’expérience bien que jeune de ce réseau permet déjà de tirer quelques conclusions quant à son bon fonctionnement, ses lacunes, ses points forts, le déroulement des ateliers, etc. Enfin, ces deux réseaux sont les premiers d’un ensemble de réseaux que les chercheurs aimeraient développer (ROI entrepreneurs, ROI artisans. . . ), dans le but de couvrir un large panel de personnes et situations concernées par les inondations. Progressivement, il serait souhaitable de pouvoir connecter ces différents réseaux et permettre à des personnes de différents horizons d’échanger entre elles. 

 Éléments retenus pour l’élaboration de la problématique 

Après les différentes enquêtes et méthodes préalablement essayées pour l’observation des impacts des inondations, les chercheurs ont pu faire plusieurs constats : — l’impact des inondations sur une exploitation agricole est un phénomène complexe, qui montre des effets à court, moyen et long termes. Il faut donc pouvoir l’observer selon des intervalles de temps réguliers et sur une longue période pour le comprendre réellement. 15 — le fait de mener des entretiens avec des enquêteurs et des enquêtés chaque fois différents ne permet pas de capitaliser sur la donnée récoltée. C’est comme s’il y avait un recommencement à zéro à chaque nouvelle série d’entretiens : prendre connaissance des contacts, élaborer un guide d’entretien, apprendre à connaître quelques personnes, analyser les données. . . — la relation entre les chercheurs et les enquêtés peut en être impactée. Les enquêtés peuvent être lassés d’être entretenus plusieurs fois comme si la personne précédente n’était pas passée, ils peuvent se demander ce qu’il se passe entre chaque entretien, à quels travaux servent les données qu’ils fournissent. . . En effet, le fait que les enquêtes soient souvent réalisées par des stagiaires sur des temps courts ne laisse pas le temps de faire des retours aux enquêtés, ni pour les chercheurs très occupés, ni pour le stagiaire. Ces constats semblent montrer qu’il faut trouver un nouveau moyen de récolter de la donnée au sujet des impacts au long terme des inondations sur les exploitations agricoles, notamment en rapprochant davantage agriculteurs et chercheurs dans la recherche d’une relation de plus grande qualité. C’est dans ce cadre que les chercheurs de G-eau Inondation ont élaboré la méthode d’observation qu’ils m’ont proposé de mettre en oeuvre, sur un territoire d’étude délimité qui est celui choisi pour le système d’observation des impacts des inondations. J’ai ainsi proposé la problématique suivante pour ma mission de stage : Quelles caractéristiques proposer pour une démarche participative d’observation au long terme des impacts des inondations sur les enjeux agricoles du territoire du système d’observation des impacts des inondations? On élira comme sous-questions de recherche : Comment représenter la diversité du territoire? Comment intéresser les participants de sorte à favoriser un engagement au long terme? Que révèle cette démarche d’observation des problématiques territoriales au sujet des inondations?