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L’organisation et la culture de cette administration génèrent de l’informel

Description des attributions de la D.I.C.O.M.

Le terrain de notre recherche est le bureau de la veille et de l’opinion de la Délégation à l’Information et à la Communication (D.I.C.O.M.) des Ministères Sociaux. Il se place officiellement dans une structure administrative hiérarchique très codifiée. Notre enquête de terrain nous a néanmoins permis de déterminer qu’il existe un écart entre sa position dans l’organigramme officiel et les logiques de collaboration empiriquement observées. Cette partie de la recherche s’attachera donc à expliquer la place officielle du bureau de la veille, et à comprendre les causes de l’écart qu’il existe dans cette organisation entre l’organigramme officiel et la réalité du terrain. En somme, comment cette organisation créée des enjeux de pouvoir et des écarts à la règle.
Avant appelé le Ministère des Affaires Sociales, les Ministères Sociaux changent d’attributions ou d’appellation selon le gouvernement nommé par un Premier ministre. Ce groupement de ministères est une décision politique, susceptible de changer à chaque constitution d’un nouveau gouvernement. Il s’agit d’un groupement de ministères, pour permettre à certaines structures, comme la D.I.C.O.M., de travailler pour plusieurs ministères. Les Ministères Sociaux regroupent actuellement le Ministère des Solidarités et de la Santé, le Ministère du Travail et les Sous-Secrétariats au Handicap, à la Pauvreté et l’Enfance, et à l’Égalité entre les femmes et les hommes et la lutte contre les discriminations. Leurs ministres et sous-secrétaires d’Etat sont respectivement Olivier Véran, Élisabeth Borne, Sophie Cluzel, Adrien Taquet et Élisabeth Moreno. Les ministères comprennent une fonction politique de l’Etat : les cabinets ministériels ainsi qu’une fonction administrative : les directions centrales. La mission principale des Ministères Sociaux est de préparer et de mettre en oeuvre la politique du gouvernement dans les domaines du travail, des relations sociales, de l’emploi, de la formation professionnelle, de la santé publique, de l’organisation du système de soins, des solidarités, de la cohésion sociale… Pour ce faire, la D.I.C.O.M. est un secrétariat général à la communication créé en 2013, qui collabore avec les ministères et sous-secrétariats des Ministères Sociaux pour des missions de communication.
Outre les fonctions support, la D.I.C.O.M. comprend un bureau des campagnes, un bureau de l’influence et du digital, un bureau de production multimédia et événementielle, ainsi qu’un bureau de la veille et de l’opinion. Les différents bureaux travaillent pour les directions générales et les cabinets ministériels, ils collaborent parfois entre eux pour certains projets, mais un profond cloisonnement est instauré.

Une organisation qui instille distance et secret

La conception de cet organigramme est ici signifiante : aucune ligne n’unit les différents bureaux entre eux, seul leur lien avec la direction semble important. L’échange d’informations est gardé à son strict nécessaire : il existe une réunion des directeurs de chaque bureau une fois par semaine pour se tenir au courant des priorités de chacun, une réunion téléphonique par semaine où les cabinets ministériels évoquent leur agenda et passent des commandes aux différents bureaux. Mais il apparaît que chaque bureau cherche à obtenir la collaboration la plus étroite possible avec les cabinets ministériels et les directions centrales, et entre dans des logiques de compétition pour devenir un centre d’information. Ainsi, ils s’abstiennent d’inclure les autres bureaux dans leurs travails ou de les tenir au courant. Rien n’est pensé pour que l’information circule entre les bureaux (réunions, team-building…), l’institutionnalisation de sa rareté la fait apparaître comme enjeu clé pour devenir un centre de pouvoir. Cette thèse est étayée par les propos de Michel Foucault5 dans L’ordre du discours : « Le discours n’est pas simplement ce qui traduit les luttes ou les systèmes de domination, mais ce pour quoi, ce par quoi on lutte, le pouvoir dont on cherche à s’emparer. » S’il s’agit ici de l’information et non du discours, les propos de Michel Foucault éclairent des dynamiques organisationnelles observées.
La disposition de cet organigramme souligne aussi l’extrême distance qui sépare les bureaux de la D.I.C.O.M. de leur hiérarchie : la ligne bleue qui les relie est très longue et fine. Empiriquement, cette distance s’opère par un manque de rencontre et de circulation de l’information. La période de confinement qui a forcé le bureau de la veille à être en télétravail a montré que le travail n’était en aucun cas perturbé par la distance avec ses commanditaires. Elle a même dévoilé une distanciation volontaire, qui permet à ses supérieurs hiérarchiques de ne pas créer de proximité et de le placer directement comme dépendants de leurs besoins, sans pouvoir attendre de retours. En effet, les personnes pour qui il travaille n’échangent que très peu avec lui : ils viennent le saluer tous les deux mois et ne communiquent que par mail ou brièvement au téléphone. Ainsi, la communication s’établit de manière fortement déséquilibrée, et le manque d’échanges empêche le bureau de la veille de formuler des demandes ou suggérer des modifications, puisque ses supérieurs se rendent difficiles à joindre. Cela contribue au déséquilibre relationnel qui pose le bureau comme prestataire. On notera que ses commanditaires utilisent leur manque de disponibilité pour expliquer ce manque de communication. Cette absence de dialogue nourrit une relation de pouvoir déséquilibrée qui favorise l’informel, c’est-à-dire des demandes hors de ses prérogatives. En effet, en l’absence d’une communication fréquente, il est plus délicat d’aborder des points bloquants ou de déplorer le manque de circulation de l’information. Le fait de peu voir ses commanditaires force le bureau à n’échanger que le strict minimum avec eux.
Ce qui pourrait paraître anodin : le manque de circulation de l’information, peut être perçu non comme un problème organisationnel, mais comme un choix des acteurs. Dans L’acteur et le système, Michel Crozier6 nous invite à remettre en question le modèle rationnel utilisé pour décrire une organisation : “Dans toutes les organisations, non totalitaires au moins, les acteurs utilisent en fait leur marge de liberté de façon si extensive qu’il n’est pas possible de considérer leurs arrangements particuliers comme de simples exceptions au modèle rationnel. La conduite d’un individu face à ses supérieurs est le résultat d’une négociation et elle est en même temps un acte de négociation.”. Notre enquête de terrain nous a permis d’observer que les logiques des acteurs sont portées par le cadre instauré par l’organisation, puisqu’ils utilisent les contraintes culturelles pour mieux mettre en place leurs stratégies personnelles. L’exemple du manque de circulation de l’information est parlant : les agents se plaignent de cet état, mais personne ne cherche à résoudre ce problème. C’est donc que, malgré les dires des employés, il leur est utile de ne pas divulguer d’information et de contribuer à permettre sa rareté. Par exemple, si un des bureaux de la D.I.C.O.M. connait une priorité ministérielle, il ne va pas en informer les autres bureaux et travailler particulièrement sur ce point, afin que le cabinet reconnaisse son travail comme supérieur à celui des autres bureaux et devenir un enjeu de pouvoir. Être une source d’information permet d’augmenter son rôle au sein de l’organisation. Lors de l’entretien mené avec Xavier Leray7, chef du bureau de la veille et de l’opinion, il apparait qu’il identifie des points de blocage relationnel, mais minimise les bénéfices secondaires qu’il en retire : « Quel bénéfice tire-t-elle de cette organisation ? Pourquoi ?
« Hummm, bah peut-être que les points de blocage sont aussi des prétextes à réexpliquer, refaire de la pédagogie sur ce que sont les fonctions de veille et d’étude. Et du coup, c’est certes des points de blocage, mais c’est aussi des occasions de trouver des solutions, donc c’est plutôt constructif en général, donc ça n’apporte pas vraiment de rancœur, mais ça peut contribuer à la satisfaction dans la mesure, voilà c’est l’occasion de faire de la pédagogie et de se rappeler ce que sont nos missions et de publiciser un peu nos fonctions auprès de nos interlocuteurs.

Que modifieriez-vous dans ces relations si cela était possible ?

Dans la relation avec les interlocuteurs ? Euh, je modifierais le, ça serait pas mal d’avoir davantage de relation continue avec eux, parce que là ça peut être des liens un peu distendus par moments. Et puis ça serait pas mal d’avoir des feedbacks plus complets de leur part, parfois il n’y a pas de feedback. Ou juste un simple merci, et on ne sait pas toujours quelle appropriation a été faite de nos analyses. Donc c’est ça que j’améliorerais si je le pouvais. »
En effet, il déclare que les points de blocage sont une opportunité pour expliquer de nouveau les prérogatives de la veille, sans faire acte de la marge de liberté et de pouvoir qui se dégage de la situation. Les acteurs présentent donc la relation comme un problème organisationnel, sans chercher à prendre conscience des relations de pouvoir. »
Ce manque de circulation est favorisé par la culture de l’administration : les relations sont très verticales et l’information est vécue comme un secret d’État. En effet, l’information donnée par la direction est gardée au strict nécessaire, peut-être par peur de perdre son levier relationnel dans l’organisation. C’est sur ce fondement culturel que les acteurs pensent leurs stratégies personnelles. Ils peuvent même y avoir recours pour justifier leurs comportements et favoriser les relations de pouvoir. Ce que l’administration génère en tant que culture n’est pas remise en question puisque les acteurs y voient une possibilité de faire fructifier leur position de pouvoir. Par exemple, si le bureau du digital de la D.I.C.O.M. se prépare à publier sur les réseaux sociaux des informations concernant le Covid-19, il ne va pas en alerter le bureau de la veille et de l’opinion. En découvrant le contenu en ligne, le bureau est surpris par cette communication et signifie au bureau de community management qu’il aurait aimé être prévenu pour pouvoir analyser ses répercussions. Le bureau de l’influence blâme alors « l’administration qui empêche de faire circuler l’information », tout en se gardant la fois suivante de prévenir le bureau de la veille.

Description du bureau de la veille et de l’opinion

“Le bureau de la veille et de l’opinion assure la veille des médias et des réseaux sociaux et réalise des analyses médias. Il conçoit et réalise des études et sondages d’opinions, des pré-tests et post-tests. Il suit l’état de l’opinion et des influenceurs au regard de l’action gouvernementale et de l’actualité.” Si le bureau de la veille et de l’opinion est un seul et même bureau, on notera qu’il n’y a pas de synergie entre les deux pôles. Le bureau de l’opinion traite ses demandes séparément de celles reçues par le bureau de la veille. Nous nous attacherons donc à n’aborder que le bureau de la veille, puisqu’il est notre terrain de recherche. Les produits du bureau de la veille sont de deux natures. Le bureau étant anciennement le bureau de documentation, trois agents ont encore des attributions de documentalistes. La transition s’effectue lentement : ils sont chargés de la revue de presse du matin des différents ministres, de l’envoi des articles du jour aux directions générales et aux cabinets ministériels ainsi que de fournir des articles commandés. Cette partie du bureau de la veille ne sera pas l’objet de notre recherche, puisqu’il s’agit d’un centre de documentation. Cette description officielle du service de la veille et de l’opinion omet de préciser pour quels commanditaires de l’État le bureau travaille. Nous avons néanmoins observé que toutes les demandes venant d’un acteur des Ministères Sociaux sont traitées. Les demandes qu’il sont les plus importantes à traiter émanent des cabinets ministériels : une réunion par semaine est prévue pour recevoir des commandes, mais elles peuvent aussi être adressées dans l’urgence, par mail ou au téléphone. Les demandes peuvent aussi venir des secrétariats de presse des directions générales, des directeurs de cabinets ou assistants de presse des cabinets, ou même d’un autre service de la D.I.C.O.M., comme celui de l’animation des réseaux ou du bureau des campagnes. Cette différence entre l’organigramme et les faits présente des enjeux majeurs. Tout d’abord, car cela provoque un flou relationnel : les commanditaires du bureau ne sont pas nécessairement des supérieurs hiérarchiques, leur relation avec le bureau n’est même pas précisé par un cadre formel. Le manque de définition relationnelle place les acteurs dans un flou où peuvent proliférer des relations de pouvoir informelles. Michel Crozier8 abonde : “Dans la mesure où toute relation entre deux parties suppose échange et adaptation de l’une à l’autre et réciproquement, le pouvoir est inséparablement lié à la négociation.” Cela complique les relations entre le bureau de la veille et ses commanditaires, dans la mesure où certaines demandes qui lui sont adressées pourraient être effectuées par la personne qui en exprime la demande. Par exemple, que faire quand un secrétariat de presse demande au bureau de la veille d’étudier le journaliste que son directeur doit rencontrer ? La veille est ainsi instrumentalisée, car ses commanditaires savent que le bureau souhaite acquérir une certaine réputation et notoriété au sein des Ministères Sociaux, afin d’être irremplaçable dans un paysage où les secrétariats généraux peuvent disparaître rapidement à cause des coupes budgétaires. On observe que le bureau entre alors dans un jeu de marchandage. Il répond à toutes les demandes pour conserver une place centrale dans la circulation de l’information et pour se rendre indispensable auprès d’autres acteurs : ces deux éléments sont des leviers de pouvoir permettant ensuite de demander en contrepartie une protection, c’est-à-dire la possibilité d’être défendu par différents acteurs en cas de coupes budgétaires ou de refontes de l’organisation. En effet, la satisfaction qu’on les commanditaires de son travail le rendent plus apte à demander à sa direction de nouveaux budgets de recrutements. Lors de la crise épidémique de coronavirus, le bureau a ainsi pu recruter une personne pour l’aider durant quatre mois. Ainsi, les missions du bureau de veille sont plus larges que ne l’indique son attribution officielle. Comme le décrivent Michel Crozier9 et Erhard Friedberg : “La conduite de l’individu dépend de sa capacité à construire ses rapports avec autrui, à communiquer, à nouer et renverser des alliances.”
Outre le fait que certains bureaux utilisent le manque de connaissance de nos attributions pour formuler des demandes, on observe que le bureau de la veille choisit d’entretenir le flou en ce qui concerne ses attributions, pour conserver une place centrale dans les échanges : il cherche à se rendre indispensable. Cela lui permet d’obtenir des informations, comme les priorités ministérielles ou des rendez-vous entre des partis opposés, dans un univers organisationnel où l’information ne circule pas, et d’entretenir des relations privilégiées avec de multiples acteurs. En effet, nous avons expliqué que l’information ne circule pas et que les directions ne communiquent pas sur leurs objectifs. Culturellement, l’administration n’a jamais été forcée à changer de comportement, puisque les logiques de rentabilité ne sont pas les mêmes que dans une entreprise : il s’agit d’une pratique qui est connue pour être néfaste, elle n’est cependant pas remise en question dans l’administration parce qu’aucun acteur n’est contraint de faire circuler l’information. Tous type d’information, comme les agendas et priorités des directions, peut être un atout pour le bureau de la veille. Il s’agit de se placer comme centre de pouvoir grâce à l’information.
De même, collaborer avec le plus d’acteurs possible est un moyen d’échanger des faveurs et de devenir centre de pouvoir.

Le manque de définition de la veille est un levier d’action relationnel

Le bureau de la veille a deux types de missions : les produits récurrents que sont une veille permanente sur tous les champs des ministères sociaux, par la lecture de la presse en ligne et l’étude des réseaux sociaux. Il s’agit de reporter à travers des signalements l’actualité sensible qui en émerge. Par exemple, si une vidéo présentant un enfant placé qui dénonce ses conditions de vie devient virale sur Facebook, il la signale au cabinet du Sous-secrétariat à l’Enfance. Si sort une étude qui montre que la précarité augmente en France, il la signale au cabinet du Ministre des Solidarités et de la Santé. Il effectue aussi des produits qui dépendent des besoins des directions et des cabinets : des bilans de perception média et réseaux sociaux d’une actualité ou d’une annonce gouvernementale, des cartographies de relais d’opinion ou des acteurs médiatiques et en ligne d’un sujet… Ces « produits de veille10 » visent à avertir les agents concernés d’une actualité sur leur champ, de la réception d’une de leur initiative ou de diriger leur stratégie d’influence. Pour ce faire, il travaille avec Kantar Media pour obtenir les articles de presse non-disponibles en ligne et les Unités de Bruits Médiatiques (UBM), qui déterminent l’écho qu’a suscité un sujet dans les médias et sur internet. Le bureau de la veille travaille aussi avec Talkwalker, pour avoir accès à tout ce qui est dit sur un sujet dans la presse en ligne et sur les réseaux sociaux. Néanmoins, les API de Facebook empêchent de voir les publications émanant d’un compte privé, ainsi, le social-listening sur Facebook se cantonne aux pages publiques et aux commentaires qui y sont postés par les internautes. Notre écoute des réseaux sociaux se limite donc à Twitter et aux pages publiques sur Facebook. Par exemple, lors de l’épidémie chinoise du Covid-19, la Direction Générale de la Santé (DGS) a commandé une note quotidienne sur la perception de cette maladie en France. Le bureau de la veille recherche donc “coronavirus” sur Talkwalker et voit ce qui en est dit sur Twitter, sur la presse en ligne et l’ampleur de la discussion globale. Le « quantitatif et le qualitatif » se mêlent dans les notes pour donner à son commanditaire une vision globale du sujet. Comme l’exemple ci-joint en annexe de ce document, une note sur la nomination de Laurent Pietrazewski. L’objectif de la DGS est de comprendre comment les médias et l’opinion publique perçoivent cette maladie, pour communiquer de manière opportune.
1. Un flou relationnel avec les commanditaires du bureau lié aux représentations et valeurs que revêt la veille stratégique pour le politique.
On notera qu’un certain mystère plane autour des « produits de veille ». Les progrès technologiques récents impliquent que les demandes adressées peuvent s’avérer intraitables ou inférieures à ce que le bureau peut produire. En effet, les outils de lecture de la presse et du web utilisés (Kantar Media et Talkwalker) s’améliorent très vite. Non-familiers des possibilités de la veille, les commanditaires se trouvent dans une position inégale : ils ne savent pas vraiment ce qu’ils sont en mesure d’obtenir. Selon l’importance de l’acteur qui fait une demande, les délais et possibilités avancées par le bureau de la veille diffèrent. Ne pas expliquer clairement ce que le bureau de la veille est en mesure de faire permet de générer une zone d’incertitude qui crée une marge de liberté. Dans Langage et pouvoir symbolique, Pierre Bourdieu11 s’exprime ainsi : « Le pouvoir symbolique est un pouvoir qui est en mesure de se faire reconnaître, d’obtenir la reconnaissance ; c’est-à-dire un pouvoir qui a le pouvoir de se faire méconnaître dans sa vérité de pouvoir, de violence, d’arbitraire.

Table des matières

INTRODUCTION
I. LE BUREAU DE LA VEILLE ET SES COMMANDITAIRES, DES RELATIONS DE POUVOIR SUR FOND DE MYSTERE ET DE MARCHANDAGE
A. L’organisation et la culture de cette administration génèrent de l’informel
1. Description des attributions de la D.I.C.O.M.
2. Une organisation qui instille distance et secret
3. Description du bureau de la veille et de l’opinion
B. Le manque de définition de la veille est un levier d’action relationnel
1. Un flou relationnel avec les commanditaires du bureau lié aux représentations et valeurs que revêt la veille stratégique pour le politique.
2. La position spatiale du bureau de la veille lui permet de mettre en place des « stratégies »
C. La tension entre administration et politique se perçoit dans les relations avec les cabinets ministériels
1. L’actualité à la frontière entre l’administration et le politique implique des logiques relationnelles
informelles
2. Une communication à sens unique avec les cabinets ministériels place le bureau de le bureau de la veille dans un rôle d’arbitrage de ce que le politique considère comme important.
II. EN QUOI LA VEILLE INFLUENCE-T-ELLE LE DISCOURS POLITIQUE ET LA STRUCTURE MEDIATIQUE DANS LEQUEL IL SE JOUE ?
A. Une organisation du travail qui sépare les fonctions d’étude des fonctions de prise de décisions
politiques
1. De l’importance de la veille pour les cabinets ministériels dans la gestion de l’actualité
2. Une séparation entre veille et décision qui dépossède chaque acteur de l’actualité
3. Comment le politique utilise-t-il la veille stratégique ?
B. La structure médiatique et le travail de veille contribuent à la construction un discours politique de l’instantanéité et de l’omniprésence.
1. Le produit de veille : « le signalement » croit ainsi en importance
2. Le signalement contribue à co-construire le paysage médiatique actuel
3. Le signalement contribue à donner moins d’importance aux produits de veille plus approfondis
C. L’objectivité du travail de la veille stratégique est une valeur à questionner.
1. Les limites du quantitatif
2. Les produits de veille sur une action ministérielle
3. Les produits de veille retranscrivent une vision partielle de l’opinion publique
III. LA VEILLE STRATEGIQUE EST PRODUITE AVEC DES GRILLES DE LECTURES QUI LUI CONFERENT UNE VALEUR D’OBJECTIVITE A REMETTRE EN QUESTION.
A. Valeur totémique de la veille car elle produit un “savoir” qui rassure, mais n’est pas toujours utilisé ou utilisable.
1. L’utilisation des produits de veille peut se borner à ses indicateurs quantitatifs
2. Une standardisation des produits de veille qui limitent ses possibilités
B. Les plateformes de veille dégagent des tendances quantitatives qui limitent la déconstruction de la veille.
1. Kantar Media, une plateforme qui met en avant « le bruit » et contribue à donner une vision ludique et simplifiée des données qu’elle présente
2. Talkwalker, une plateforme qui agit comme véritable media
C. La technologie des plateformes de veille contribue à invisibiliser les sujets et institutionnaliser les choses
1. La classification des sujets selon leur visibilité empêche le politique de se poser la question de l’importance des sujets
2. Une classification qui distancie le bureau de la veille du coeur des sujets veillés
3. Le langage de la veille redéfinit une vision de l’opinion publique comme unifiée
CONCLUSION
LIMITES ET PERSPECTIVES
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES

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