LES AUTORISATIONS INITIALES D’ENGAGER ET DE PAYER ET LES PLAFONDS D’AUTORISATION D’EMPLOIS

Les projets annuels de performance (PAP) sont joints au projet de loi de finances de l’année, en application de l’article 51-5° de la LOLF : « des annexes explicatives développant […] pour l’année en cours et l’année considérée, par programme […], le montant des crédits présentés par titre et présentant, dans les mêmes conditions une estimation des crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours. Ces annexes sont accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme ». Les annexes explicatives et les PAP sont présentés ensemble dans des fascicules annexés au projet de loi de finances, dits « bleus », chaque fascicule regroupant les programmes d’une même mission. Le PAP de chaque programme présente les crédits de celui-ci, par actions et, le cas échéant, par sous-actions. Il précise : budgétaires du programme en les éclairant par des déterminants physiques ou financiers. Cet exercice de JPE permet au responsable de programme de présenter l’ouverture des autorisations budgétaires par nature et dans une logique de performance correspondant aux actions des politiques publiques portées par le programme. – au titre des comptes d’opérations monétaires, des autorisations de découvert dont la répartition par compte figure dans l’état E annexé à la loi de finances. Pour ces comptes spéciaux, les prévisions de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif. L’autorisation de découvert fixée pour chacun de ces comptes a seule un caractère limitatif. Les autorisations de découvert relevant du compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat ont un caractère limitatif ou évaluatif selon la section qu’elles concernent (articles 22 et 23 de la LOLF). Les comptes spéciaux dotés de découverts ne sont donc pas dotés de crédits (ni AE ni CP).

Les autorisations initiales d’engager et de payer (AE et CP) sont ainsi fixées par le décret de répartition. Il précise les crédits ouverts par programme, en distinguant le titre 2 des autres titres pour le budget général, et les charges de personnel des autres natures comptables pour les budgets annexes. Il est le point de départ de la comptabilité des crédits ouverts. Les comptes d’affectation spéciale sont prévus par l’article 21 de la LOLF. Ils « retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. » Les modalités d’ouverture des autorisations budgétaires pour les comptes d’affectation spéciale sont intrinsèquement liées à leurs règles de fonctionnement qui limitent les engagements et les paiements à un double plafond : d’une part les crédits ouverts par le Parlement (en AE et en CP) correspondant aux prévisions de recettes et d’autre part la trésorerie disponible (recettes encaissées minorées des Cette réserve de précaution, dont les taux sont indiqués dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances de l’année, permet de sécuriser le respect de la norme de dépense. Elle est constituée en début de gestion, préalablement à la mise à disposition des crédits disponibles au niveau du BOP par le responsable de programme, par l’application de taux de mise en réserve différenciés sur le titre 2 et les autres titres des programmes du budget général (et, le cas échéant, des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits). Ces taux peuvent également être différenciés entre programmes, comme le prévoit l’article 6.III de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 pour les années 2012 à 2017. La répartition de la réserve de précaution initiale est fixée par décision du ministre chargé du budget.

La réserve de précaution est modulée au niveau du programme, lorsque les crédits HT2 comprennent des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs sur le titre 3, catégorie 32, en fonction de la nature des dépenses supportées par les opérateurs dans leur budget (distinction entre les dépenses de personnel et les autres dépenses). Ce taux de mise en réserve modulé ne s’applique pas aux autres versements réalisés au bénéfice d’un opérateur sur un titre différent (titre 6 ou titre 7). La mise en réserve initiale est effectuée par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel avant mise à disposition des gestionnaires des crédits ouverts en loi de finances initiale sur la base des montants présentés dans le document de répartition initiale des crédits et des emplois, prévu à l’article 67 du décret GBCP. En application de l’article 96 du décret GBCP, ces mouvements sur la réserve de précaution sont mis en œuvre par le CBCM sur instruction du ministre chargé du budget et font l’objet d’une instruction écrite (dite « tamponné de gel ou de dégel »), signée par le ministre ou par délégation par son directeur ou son directeur adjoint de cabinet. Ce tamponné correspond à l’instruction donnée au contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) de procéder à l’opération de mise en réserve ou de réduction de la mise en réserve dans le système d’information financière de l’Etat.