L’ESSOR DE L’ECHELON REGIONAL ET DE NOUVELLES STRUCTURES DE GOUVERNANCE

Le phénomène de métropolisation a favorisé l’émergence de l’échelle régionale, en montrant le besoin à ce niveau de régions urbaines qui soient fonctionnelles. Mais que désigne exactement cette échelle régionale ? Quelle échelle régionale est vraiment pertinente en matière d’aménagement du territoire? Parmi la multitude de termes qui sont utilisés en aménagement du territoire pour désigner les différents découpages du territoire, statistiques, administratifs ou pratiqués, entre régions urbaines, aires urbaines ou communautés urbaines, essayons de définir à quelle réalité correspondent ces régions fonctionnelles. Dans le livre édité par l’OCDE, La recomposition des territoires, les régions fonctionnelles (OCDE, 2002), les auteurs ont identifié des périmètres à l’échelle régionale, et en ont donné des définitions dans 22 pays, dont 18 européens : ce sont les régions fonctionnelles. En France et en Angleterre, les régions fonctionnelles urbaines ne sont pas des entités administratives officielles : elles ne sont que des espaces d’étude, ne jouent donc aucun rôle dans la mise en œuvre des politiques et ne sont pas des espaces d’intervention. Ces régions fonctionnelles ne sont que des périmètres statistiques : il nous faut donc comprendre à quels territoires, à quels périmètres plus familiers pour nous, ces régions fonctionnelles urbaines correspondent en France et en Angleterre. Une région urbaine fonctionnelle doit être un territoire sous l’influence d’un centre urbain qui, en plus de bénéficier de la présence d’une population importante, doit profiter d’une forte concentration de fonctions internationales et de commandement, de recherche et d’innovation et de la présence d’emplois supérieurs, avoir un poids économique, culturel, politique et social important, et constituer un véritable nœud de réseaux. Une région urbaine doit en outre avoir un pouvoir d’attraction et de diffusion.

En Angleterre, les city-regions

En Angleterre aussi, l’OCDE fait correspondre aux régions fonctionnelles (Functional Urban Areas) les bassins d’emplois. Les « travel-to-work areas » (TTWA), ou aires de migration pendulaires, ont elles aussi comme critère de définition le principe de navettage, et désignent les aires géographiques où la majorité de la population résidentielle vit et travaille (PACEC, 2007). En 2001, elles étaient au nombre de 308 en Angleterre (PACEC, 2007).  Pour commencer on pourrait assimiler ces travel-to-work areas aux city-regions. Les city-regions sont définies comme les « economic footprints », les empreintes économiques des villes (PACEC, 2007), c’est-à-dire l’aire dans laquelle la population se déplace pour travailler et profiter des services tels que l’éducation, les loisirs ou le commerce. Une city-region est un périmètre géographique qui, en sa qualité de hub, de nœud de transports, joue un rôle important en termes de développement économique régional2, et possède un pouvoir d’attraction aux niveaux national et international. Cependant, dans la définition de l’OCDE, les territoires les plus similaires aux TTWA sont en fait les sub-regions, et non les city-regions. Les subregions sont des regroupements volontaires mais non officiels de counties ou de districts (équivalents des communes françaises), qui ont des responsabilités en matière d’aménagement du territoire. Dans le Nord-Ouest de l’Angleterre, ces subregions ont été assimilées aux city-regions.

Une étude a été faite au niveau Européen, pour tenter de donner une définition globale, commune aux 27 pays, de ces régions fonctionnelles urbaines3. Le rapport ESPON 1.1.1.4 a ainsi identifié les principales régions fonctionnelles urbaines (FUAs), en se basant uniquement sur le critère population ; parmi ces FUAs ont été retenues 76 MEGAs (Metropolitan European Growth Areas)5, qualifiées de « FUAs d’excellence » : ce sont les FUAs qui ont obtenu les scores les plus élevés pour les cinq indicateurs suivants : Les 76 MEGAs ont ensuite été classifiées en 4 niveaux, en combinant les scores obtenus à quatre critères supplémentaires que sont la masse (taille de population et PIB global), la compétitivité (PIB/hab et nombre de sièges sociaux appartenant aux 500 plus grosses entreprises européennes), la connectivité (passagers des aéroports et indicateurs d’accessibilité multimodale) et le niveau de connaissance (pourcentage d’actifs avec une formation supérieure et pourcentage d’employés dans les activités de Recherche et Développement). Par cette définition, nous retrouvons huit MEGAs en France (Paris, Lyon, Marseille, Nice, Toulouse, Lille, Le Havre et Bordeaux), et quatre en Angleterre (Londres, Manchester, Birmingham et Southampton). On remarquera sur cette carte que les MEGAs qui obtiennent les scores les plus élevés pour les 4 indicateurs (les MEGAs de catégorie 1) sont en majorité des villes situées dans et à proximité du Pentagone, cet ensemble urbain constitué des 5 villes de Londres, Paris, Milan, Munich et Hambourg. Nous remarquons qu’en combinant les deux séries d’indicateurs (qui ont servi à définir les MEGAs, puis à les classifier en 4 catégories), nous retrouvons pratiquement l’ensemble des critères donnés dans la première définition des aires métropolitaines et des city-regions : la taille de la population, le pouvoir économique, la présence d’entreprises, le nœud de réseaux. Cependant il n’est pas fait mention de la présence de fonctions de commandement, et assez peu du rayonnement du territoire aux niveaux national et international. La prise en compte de ces critères aurait certainement modifié la liste des agglomérations identifiées comme MEGAs en France et en Angleterre.