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Les formalismes budgétaires (Principes budgétaires)
L’élaboration et l’exécution du budget sont soumise à plusieurs principes. Nous n’en retiendrons que les principes dégagés sous la restauration des grands principes du régime parlementaire.
Ces principes budgétaires traduisent que le Parlement est volontaire au contrôle des dépenses de l’Etat. Quatre d’entre eux répondent à des préoccupations de sincérité et de clarté, ce sont les principes de techniques financières du budget.
Suite à une évolution des politiques d’intervention de l’Etat dans le domaine économique, un autre principe doit être ajouté. C’est le principe d’équilibre économique et d’équilibre budgétaire.
Les principes des techniques financières du budget
Le principe de l’annualité budgétaire
Signification du principe
L’année budgétaire coïncide avec l’année civile, cette coïncidence entre l’année fiscale et l’année civile facilite la rédaction de leur déclaration pour les assujettis à l’impôt sur le revenu, donc sa signification est double c’est-à-dire l’autorisation des recettes et des dépenses données par les Parlements et l’exécution des crédits ouverts par cette autorisation sont votées pour un an et exécutées enun an.
Justification du principe Trois séries de justifications ont été avancées.
Des raisons politiques :
La règle de l‘annualité permet un contrôle régulierdes finances publiques ;
Des raisons techniques :
Elle oblige l’administration à produire avec une périodicité assez rapprochée de ses comptes ;
Des raisons économiques :
Elle correspond au rythme de la vie sociale, l’agriculture est soumise au rythme annuel
Les dérogations aux principes
La pratique et les textes budgétaires ont dégagé deux exceptions à la dérogation du principe, les unes ne permettent pas cette fréquence pour la période inférieure à un an et les autres la dépassent des périodes supérieurs à un an.
On a mentionné sur la signification de ce principe que l’autorisation des recettes et des dépenses données par le Parlement est exécutée en un an, donc le Gouvernement a le pouvoir de pratiquer des budgets courts dont la durée est inférieure à un an pour lui permettre d’étudier les économies susceptibles d’être réalisées dans le cadre du budget annuel.
L’existence d’une période complémentaire permet aux gestionnaires des crédits d’exécuter certaines dépenses prévues au titre de ’annéel (N) lors de premier mois de l’année (N+1) et aussi une possibilité d’exécuter certaines dépenses par anticipation des crédits votés pour l’année suivante, puisque dans chaque loi de finances initiale on trouve toujours une autorisation des engagements par anticipation.
Le principe de l’unité budgétaire
La signification du principe
La règle de l’unité budgétaire n’implique pas qu’iln’y est qu’un seul budget pour l’année : la loi organique prévoit les lois de finances rectificatives en nombre illimité en cours d’exercice. Elle n’interdit pas l’utilisation de plusieurs fascicules : le budget peut être imprimé sur plusieurs volumes.
Il s’agit d’établir un document synthétique reprenant en un compte unique les additions partielles des recettes et des dépenses disséminées dans les divers documents.
La justification du principe
La raison politique :
Recensant la totalité des dépenses et des recettes dans le document unique facilite le contrôle parlementaire. Rapidement et commodément, les parlementaires peuvent avoir une vue d’ensemble de budget et en apprécier la facture, ce qui serait plus difficile avec un budget en plusieurs comptes.
La raison technique :
Elle va de paire avec la règle de l’équilibre budgétaire qu’elle permet de vérifier plus facilement.
La raison juridique :
L’existence constitutionnelle d’un délai global (70 jours) d’adoption de la loi de finances implique le principe de l’unité budgétaire.
La raison pratique :
L’unité budgétaire facilite le rapprochement entre l’exécution et la prévision de la loi de finances.
Les dérogations au principe
Ils sont soumis à des gestions autonomes au sein du budget et les gestions hors du budget.
Les gestions autonomes au sein du budget :
Ce sont les cadres budgétaires qui font l’objet d’une distinction au sein du budget de l’Etat.
Les budgets annexes
Les opérations des budgets annexes sont exécutées comme les opérations du budget général. Elles permettent de vérifier la rentabilité des services commerciaux de l’Etat.
Les comptes spéciaux du Trésor
L’idée fondamentale de ce compte est que toute entrée de fonds ne constitue pas nécessairement une recette et que toute sortie de fonds une dépense, les comptes spéciaux du Trésor retraçant les opérations temporaires de ’Etatl.
Les gestions hors budget
Les gestions des organismes de l’Etat ne figurent pas ou ne figurent qu’en partie dans le budget de l’Etat (leurs dépenses n’apparaissent pas toutes au budget de l’Etat) et s’apparentent parfois à une volonté de débudgétisation.
Les établissements publics administratifs
Elles disposent des recettes qui proviennent en grande partie des subventions versées par le budget général.
Les assemblées parlementaires
Les charges au niveau de l’Assemblée nationale et du Sénat apparaissent au budget sous forme d’une dotation sociale unique des charges communes. Leurs dépenses ne sont pas réparties par nature comme le sont celles des autres pouvoirs publics.
Les entreprises publiques
Leurs comptes ne sont enregistrés dans le budget de l’Etat que par les versements qu’elles perçoivent du budget.
Les organismes privés
Les comptes des organismes privés qui effectuent certaines missions de services publics disposent de ressources propres et notamment de taxes parafiscales qui ne sont pas marquées dans le budget.
Le principe de l’universalité budgétaire
La signification du principe
Ce principe au double souci d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de permettre, par elle-même, un contrôle efficace du Parlement. Il a pour conséquence que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et il est interdit l’affectation d’une recette déterminée à al couverture d’une dépense déterminée.
La justification du principe
Financièrement :
Elle évite les gaspillages et les dépenses inutiles. Elle interdit aux divers services de se procurer des ressources qui pourraient être dila pidées sans que l’intérêt général y trouve son compte
Politiquement :
Elle facilite le contrôle parlementaire puisque les documents sont plus comptables, moins elliptiques qu’avec la règle du produit net.
Les dérogations au principe
Les dérogations particulières prévues par une loide finances :
Au titre des emprunts et d’un type déterminé des recettes, une loi de finances peut prévoir une dérogation : la réussite de cet empruntest déterminée par l’affectation et ne peut résulter que d’une initiative gouvernementale. Elle vise un effet psychologique et politique.
Les dérogations au principe de non contraction :
Pour le compte du commerce, de règlement avec l’étranger, d’opération monétaire, le détail des dépenses et recettes ne figure pas, on détermine un certain écart à ne pas dépasser entre les recettes et des dépenses (autorisation de découvert). Le découvert est limitatif, mais ses composantes sont estimatives.
Les dérogations au principe de non affectation :
A l’intérieur du budget général
• Les fonds du concours :
Il s’agit de fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêts publics. Ils doivent être utilisés conformément à la volonté de la partie versante.
• Les rétablissements de crédits :
Il s’agit d’annuler les dépenses déjà réalisées eninstituant au chapitre du ministère les crédits et qui ont été récupérés par le Trésor.
• Les dons et legs :
Sous réserve qu’ils soient affectés d’une condition particulière ; ils suivent la procédure de fonds de concours.
En dehors du budget général
• Les budgets annexes :
En vue de contrôler leur rentabilité on distingue esl recettes affectées aux dépenses d’exploitations et les recettes affectées aux dépenses d’investissements.
• Les comptes d’affectation spéciale : Normalement, ils ne reçoivent que ceux qui sont affectés.
Le principe de spécialité budgétaire
Signification du principe
L’évolution des finances publiques a tendu à une spécialisation du vote au Parlement par titre, par ministère, puis par chapitre et à une spécialisation de même règle des crédits.
En effet ce principe intéresse peu les ressources.
Justification du principe
Le Parlement doit faire les examens des dépenses de l’Etat sur son plan détaillé, mais non pas par sa grande masse, pour que le contrôle sur l’action du Gouvernement soit rigoureux. L’approfondissement du contrôle parlementaire est conditionné par l’accroissement de la spécialité.
La loi de finances votée par les assemblées ne comporte aucune ventilation des crédits par chapitre ou par programme.
Les dérogations au principe de spécialité
L’instauration des dérogations à ce principe doit être décrite soit par ordonnance modifiant l’affectation des crédits en cours d’exécution de la loi de finances, soit au niveau de la prévision.
Le virement
Le virement apporte une modification sur la nature de la loi de finances. Il est inséré dans un cadre juridique rigide autorisé par décret possible de titre à titre portant atteinte à la spécialisation budgétaire.
Les virements des crédits autorisés par décret sontpossibles à l’intérieur d’une même titre, d’un même ministère dans la limite de dixième (1/10) de crédits initiaux de chaque chapitre intéressé mais ne permettent pas d’accroître les crédits limitatifs par des crédits évaluatifs ou prévisionnels.
Le transfert
Dans le transfert, on modifie la détermination du service responsable de son exécution, mais on n’entre pas dans la modification de la nature de la dépense. Il s’agit d’un arrêté du Ministre de Budget sans intervention du P arlement si la situation exigée ne modifie pas l’utilisation du crédit qui autorise un mouvement à destination d’un chapitre budgétaire géré par un ordonnateur.
Le transfert accorde une grande souplesse d’action gouvernementale, mais n’affecte pas vraiment le principe de la spécialité de créditau sens large du terme.
Les crédits globaux
Ils sont décidés par décret sur le rapport duMinistre du Budget au moment du vote de la loi de finances pour faire face à des calamités ou à des dépenses urgentes ou imprévues. Le Parlement ignore les chapitres qui se verront affecter ces crédits et les ministres pourront les utiliser.
Les fonds spéciaux ou « les fonds secrets »
L’affectation précise des fonds secrets n’est pas portée à la connaissance du Parlement. Le Premier Ministre qui gère le crédit débloqué à cet effet, il l’a réparti selon les besoins entre les différents ministères.
Le principe politique : la recherche de l’équilibre ou du déficit limité Le principe de l’équilibre n’est pas de même nature que les principes juridiques.
Notion sur le principe
La période du XIXe siècle est marquée par le contexte de l’économie ibérale ou l’Etat ne peut dépenser plus qu’il n’aurait de ressource. L’assimilation du budget de l’Etat à celui des particuliers était à cet égard révélatrice de al « sagesse » dont on devait faire preuve pour la bonne gestion des finances publiques.
L’équilibre avait quatre (4) caractéristiques :
• Un équilibre comptable qui ne retient que les recettes et les dépenses du Budget ;
• Un équilibre global : qu’inclus tous les recettes et les dépenses ;
• Un équilibre rigoureux, fondé sur l’assimilation de l’économie publique à l’économie domestique ;
• Un équilibre populaire.
L’opinion publique a été modifiée par le reflet d’une société de consommation. A partir de ce moment, « l’Etat intervient massivemen t dans l’économie en réalisant ou en subventionnant des investissements productifs ; il a été admis que le Budget puisse être équilibré par un appel à l’emprunt. Mais cette notion de déficit n’a été admise que dans les limites précises et à condition que son montant ne soit pas disproportionné avec les ressources que l’épargne peut fournir »1 Pour la première fois sous Poincaré, depuis la première guerre mondiale, l’idée de l’équilibre budgétaire, est très largement populaire et payante politiquement. Mais sa réalisation demeure toujours aussi aléatoire par suite au décalage, voire des opinions, entre évolution des finances publiques et celle de l’économie d’une nation.
Les différentes terminologies
L’équilibre
On retient comme référence ici, l’équilibrebudgétaire proprement dit donc l’équilibre est la situation dans laquelle, toutes les charges budgétaires correspondent aux ressources, mais on peut envisager d’autres références.
L’équilibre de l’ensemble des finances publiques, tous les comptes de l’Etat (collectif, local, les établissements publics et les organismes sociaux) doivent être équilibrés.
L’équilibre prévisionnel est inscrit dans al loi de finances initiale ou Budget primitif L’équilibre économique et financier marque que l’équilibre budgétaire doit s’insérer dans un ensemble économique plus large.
Pour une stricte analyse au niveau des finances de l’Etat on entre en une distinction entre opération à caractère définitif et à opération à caractère temporaire.
On parlera de petit équilibre au-dessus de la ligne si l’équilibre est pour le solde des opérations à caractère définitif (Budget annexe, Compte d’affectation spécial).
On parlera de grand équilibre ou d’équilibre au-dessous de la ligne lorsque le solde de la loi de finances est équilibré c’est-à-dire lorsqu il y a équilibre des soldes des opérations à caractère définitif et opérations à caractère temporaire.
Le déficit
Le déficit détermine une situation dans laquelle les ressources se révèlent inférieures aux charges. Le déficit budgétaire est l’excédent des dépenses définitives sur les recettes définitives de l’Etat.
L’impasse
L’impasse est une terminologie apparue au début des années 50 pour exprimer la somme du déficit budgétaire et des charges du personnel sur le Trésor pour couvrir les dépenses provisoires d’investissements. On est donc dans une expression d’un choix volontaire parce qu’elle élargissait aux opérationsà caractère provisoire.
Le découvert
C’est l’excédent de l’ensemble des charges des opérations à caractère définitif et des charges dues à la gestion des comptes spéciaux du Trésor sur l’ensemble des ressources. Dans un certain sens, le découvert est synonyme de l’impasse, mais l’impasse ne concernait que la prévision budgétaire initiale, alors que le découvert s’applique également à la loi de finances après l’exécution. Le découvert économiquecorrespond à une situation subite.
L’établissement et l’exécution du budget
L’établissement du budget
Les documents budgétaires soumis chaque année au Parlement au mois d’octobre, sont le résultat d’une procédure dont le déroulement a commencé dès le début de l’année. Cette procédure fait intervenir des multiples acteurs.
Selon la tradition parlementaire et la collaboration entre le pouvoir, l’exécutif participe avec le Parlement à l’élaboration de la loi de finances.
Les autorités chargées de l’élaboration du projet de Budget
Les autorités exécutives
Le Gouvernement doit préparer le projet de la loi de finances qui sera déposé sur le bureau des assemblées. Le projet de Budget est l’oeuvre exclusive de l’exécutif. Au sein de l’exécutif, différentes autorités peuvent interveni.
Les autorités exécutives qui interviennent à l’élaboration du Budget sont :
Les Ministres dépensiers :
Les ministres dits « dépensiers » interviennent dan s la préparation du Budget en adressant au Ministre de Finances des demandes de crédits. Dans chaque ministère existe une direction du Budget qui centralise et sélectionne les demandes de services. Le projet de prévision des dépenses du ministère soumis au visade contrôleur financier puis présenté au Ministre de Finances.
Le Ministre de l’Economie, de Finances et de Budget :
Le ministère de Finances a des besoins financiers comme les autres ministères, il demande des crédits qui fonds l’objet du document budgétaire dénommé « services financières » destiné à satisfaire ses demandes propres gérées par la direction du personnel et de l’administration.
Parallèlement il dispose pour assumer ses responsabilités particulières en matière économique et budgétaire du budget appelé « Budget des charges communes ».
Cette spécificité anime le Ministre de Finances à exercer une prépondérance de fait au sein du Gouvernement en raison de la particularité de sa mission, de l’importance et de la spécificité de sa structure ministérielle. Il est el seul à percevoir les recettes du mois de l’impôt, et assume le contrôle de l’exécution de laloi de finances à titre permanent. Les représentants du Ministre de l’Economie, et de Finances disposent d’une sorte de veto de fait puisque de toute manière il faudra obtenir l’accord de ceux-ci qui se manifestera ultérieurement par le contresigne.
Le Premier Ministre :
Le Premier Ministre, en tant que le chef du Gouvernement, c’est sous son autorité que le Ministre du Budget prépare les projets de la loi de finances qui sont arrêté en conseil des ministres.
Le Président de République :
C’est le chef d’Etat qui préside le conseil de ministre, à autorité pour arbitrer les conflits entre ministres et son pouvoir peut s’amplifier jusqu’à la décision d’orientation du Budget.
Les autorités parlementaires
Ce sont les parlementaires qui donnent l’autorisation de l’exécution du budget selon les principes mêmes du parlementarisme. Chaque asse mblée a des commissions permanentes pour examiner les textes déposés par le Gouvernement. Ainsi, les commissions de finances jouent un rôle important dans l’élaboration bu budget.
Les présidents des assemblées parlementaires :
Ils se prononcent sur les questions de procédure et, en cas de désaccord, sur l’interprétation des irrecevabilités.
A l’assemblée nationale :
Le président suit l’avis du président de la commission des Finances (ou à défaut le rapporteur général, voire le bureau de la commission) qui est le conseiller du président pour les irrecevabilités financières. Les amendements déclarés irrecevables ne sont ni imprimés ni discutés.
Au Sénat :
Les amendements sont discutés en séance plénière. Le Gouvernement soulève l’exception d’irrecevabilité. En cas de désaccord entre le Gouvernement et Commission des Finances, l’amendement est soumis à la commission des Finances qui statue à la fin du débat.
La commission des Finances :
La commission permanente des assemblées est spécialisée dans l’étude de certaines questions. La commission des Finances assume le rôle le plus important dans l’élaboration du budget. Elle examine les projets de lois de finances par l’entremise de son président, du rapporteur général et des rapporteurs spéciaux de hacune des deux commissions de finances.
Les autres commissions de chaque assemblée :
les commissions permanentes des assemblées sont au nombre de six (6) donc les cinq (5) autres commissions de chaque département sont consultés « pour avis » pour les questions relevant de leur compétence.
Table des matières
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : CONTEXTE DES FINANCES PUBLIQUES ET LES COLLECTIVITES PUBLIQUES
CHAPITRE I : VUE D’ENSEMBLE DU BUDGET ET DE LOI DE FINANCES
Section I : Présentation du budget et de loi de finances
Section II : Les formalismes budgétaires (Principes budgétaires)
Section III : L’établissement et l’exécution du budget
CHAPITRE II : PRINCIPE DU FONCTIONNEMENT DU BUDGET APPLIQUE A MADAGASCAR
Section I : Les différents types des documents du politique économique à Madagascar
Section II : Le budget de programme
Section III : L’exécution du budget de programme
DEUXIEME PARTIE : ANALYSE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE ET SON EFFICACITE
CHAPITRE I : LE MANIEMENT DES ACTIONS DE L’ETAT AU NIVEAU DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE
Section I : Les moyens d’actions financiers de l’Etat
Section II : L’application du code de bonne pratique en matière de transparence des finances publiques
Section III : Moyens d’actions financiers de l’Etat (cas de Madagascar durant la période de 2002-2007)
CHAPITRE II : L’EFFICACITE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE
Section I : D’un budget classique à un budget économique
Section II : Les relations des deux instruments de la politique conjoncturelle
Section III : Les effets de la politique budgétaire
CONCLUSION
ANNEXES
BIBLIOGRAPHIE
LISTE DES TABLEAUX
