LA MODERNISATION DE LA GESTION BUDGÉTAIRE

APERÇU GENERAL DE LA GESTION BUDGETAIRE

Le présent chapitre compare la gestion budgétaire en Algérie aux normes internationales et met en exergue les initiatives de réforme en cours du pays et présente les nouvelles constatations. Le Chapitre 1 a évalué le PCSC. Le Chapitre 2 a, quant à lui, apprécié la capacité du pays de maintenir une certaine rigueur dans les soldes budgétaires globaux malgré le pactole pétrolier depuis le début des années 2000. Le Chapitre 3 a décrit comment un système d’investissement public peut permettre l’affectation des ressources du PCSC à des projets prioritaires et présenter un bon rapport coût-avantage. Le présent chapitre complète l’examen des trois niveaux de gestion des dépenses publiques GDP . Les enveloppes budgétaires totales doivent être le résultat de décisions explicites et effectivement appliquées et non en prenant simplement en compte des tendances inertielles et des exigences de dépenses. Les plafonds généraux imposés sur les enveloppes totales doivent être fixés avant que les différentes décisions budgétaires soient prises et ces niveaux doivent être viables à moyen terme. Affectation aux priorités stratégiques Les ressources budgétaires doivent être affectées sur la base des priorités sectorielles du gouvernement et de l’efficacité des programmes publics. Le système budgétaire doit permettre la réaffectation des ressources des priorités de moindre importance aux priorités de plus grande importance et des programmes moins efficaces au profit des programmes les plus efficaces. Efficacité opérationnelle Les organismes d’exécution doivent produire des biens et services à des coûts qui permettent de réaliser des gains d’efficacité et soutiennent la concurrence avec les prix du marché. La mauvaise performance des dépenses d’investissement en Algérie est étroitement liée aux carences en matière de gestion des dépenses publiques. Les évaluations récentes de l’expérience au plan international montrent que la faible performance en matière de GDP pose de graves obstacles à la réalisation des objectifs d’investissement public dans de nombreux pays. L’Algérie ne fait guère exception à la règle. Les déficiences observées dans son processus budgétaire et les goulets d’étranglement institutionnels ont systématiquement entraîné une mauvaise exécution des programmes d’investissement. Toutes ces insuffisances aboutissent à une mauvaise programmation, à la surestimation des dépenses et à de longs retards dans l’exécution des projets. Parmi les carences importantes observées, on peut citer (i) l’existence d’un décalage entre la planification budgétaire et les priorités sectorielles; (ii) l’absence d’interventions efficaces dues à un morcellement du budget résultant de la séparation entre le budget d’investissement et le budget de fonctionnement (récurrent); (iii) des passifs éventuels potentiellement importants, des écarts considérables entre les budgets d’investissement approuvés et les budgets exécutés; et (iv) des longs retards et des surcoûts pendant l’exécution des projets, ce qui témoigne de la faiblesse de la capacité d’exécution des organismes d’exécution. Ces défaillances sont examinées plus en détail dans le présent chapitre. Pour assurer une exécution efficace du PCSC, de solides progrès devront être accomplis parallèlement dans la réforme de la gestion budgétaire en cours. La gestion budgétaire moderne intègre une nomenclature budgétaire conforme aux standards (définis dans le manuel des statistiques de finances publiques du Fond Monétaire International— FMI), des plafonds budgétaires globaux viables, des priorités intersectorielles et intrasectorielles bien définies, et des indicateurs quantitatifs (tant intermédiaires que finaux) qui s’appuient sur des technologies modernes pour suivre la performance en matière de prestation des services. L’Algérie déploie déjà des efforts sur tous ces fronts. Une nouvelle redéfinition de la nomenclature économique budgétaire devrait être achevée d’ici à la fin 2006 pour son application en 2007. Les priorités sectorielles et les indicateurs cibles des programmes sont en cours de définition en accord avec des ministères pilotes dans un processus de budgétisation par résultats. Ces mêmes ministères pilotes ont été choisis pour le lancement d’un cadre budgétaire à moyen terme (CDMT). L’adoption d’un système budgétaire moderne, à support informatique est prévue en 2009. Il permettra également un accès transparent à l’information pour un suivi approprié de tous les projets du PCSC et une budgétisation axée sur les résultats à l’avenir. Enfin, au fur et à mesure que les réformes budgétaires en cours s’enracineront, le CDMT adaptera chaque année les ressources affectées aux dépenses à certains résultats attendus du PCSC. Ainsi, il n’y a pas de raison de différer davantage la mise à niveau des procédures de gestion budgétaire et financière de l’Algérie pour une bonne exécution du PCSC. 

LE PROCESSUS BUDGETAIRE ET SA PERFORMANCE RECENTE

L’exécution du PCSC intervient dans un cadre où les entités déconcentrées (wilayas, c’est-adire les régions) sont devenues plus importantes pour l’exécution de certains budgets sectoriels. Dans l’ensemble, le PCSC doit augmenter la part d’exécution centralisée des budgets d’investissement (Graphique 4.1). S’il est vrai que l’administration centrale a directement exécuté environ 60 % du montant total des investissements en 2004, cette part devrait monter à environ 66 % du montant total des investissements avec les autorisations budgétaires au titre du PCSC. Cette tendance globale traduit la perspective d’une augmentation importante du budget affecté à l’exécution de projets d’infrastructures économiques par l’administration centrale de 68 à 84 % du montant total des investissements au titre du PCSC. Cependant, cela masque la déconcentration budgétaire en cours dans les secteurs de la santé, de l’éducation et de l’eau. Les Wilayas ont exécuté 100 % du volume total des investissements dans le secteur de la santé en 2004, et leur part restera à un niveau supérieur à 80 % en 2007. Leur part dans  le secteur de l’éducation était supérieure à 90 % en 2004 et restera supérieure à 80 % en 200741. Enfin, les wilayas augmenteront leur contribution aux projets de barrage, qui passera de 30 à 50 % pendant cette période. Au regard de cette évolution, les secteurs de la santé, de l’éducation et de l’eau doivent accorderune attention très particulière au suivi, à l’exécution et à l’évaluation du budget au niveau des wilayas. À cette fin, une section du présent chapitre est consacrée à la gestion budgétaire des wilayas et des communes. L’Algérie a pris d’importantes mesures en vue d’assurer une gestion globalement rationnelle des dépenses publiques. La gestion budgétaire est définie par un cadre juridique et administratif relativement clair, qui est contenu dans la Loi-cadre budgétaire n° 84–17 (IMF 2005a). Les 41 Les investissements projetés dans les hôpitaux et universités resteront centralisés, ce qui explique la faible hausse prévue du taux d’exécution du budget centralisé, mais leur somme est trop réduite et il existe des investissements déconcentrés pour les deux secteurs. Les recettes exceptionnelles des hydrocarbures élargissent l’espace pour le financement du programme d’investissements publics de l’Algérie sans affecter la viabilité budgétaire à moyen terme (IMF 2005b,c). L’Algérie s’est montrée prudente dans la formulation de son budget. Malgré les prix pétroliers élevés, elle s’en est tenue à une estimation prudente des cours à 19 dollars le baril, quoique les prix moyens étaient supérieurs à 38 dollars le baril en 2004 et en 2005. Les excédents de recettes des hydrocarbures alimentent actuellement le Fonds de stabilisation des prix des hydrocarbures—le Fonds des régulations des recettes (FRR). La gestion saine des recettes des hydrocarbures avait des règles en vertu desquelles le fonds de régulation ne pouvait pas être utilisé que pour assurer le remboursement de la dette publique et non pour financer directement le déficit budgétaire hors hydrocarbures. Cependant, ceci a été modifié par la loi complémentaire du budget 2006 qui permet le financement direct du déficit budgétaire par le FRR (voir section D du chapitre 2). D’autre part, les autorités publiques ont mis au point un fichier central d’enregistrement de tous les comptes d’affectation spéciale de Trésorerie (en anglais, STAs). Ainsi, le processus budgétaire est en cours de modernisation (voir Annexe C et ci-après). En dépit de ces efforts, la gestion budgétaire en Algérie, telle qu’évaluée selon les normes internationales, révèle des carences importantes. Les premières initiatives entreprises dans nombre de pays sont fragiles. Depuis la fin des années 90, le FMI et la Banque mondiale ont mis au point un outild’enquête conjoint appelé Évaluation et plan d’action (AAP) pour l’évaluation des pratiques de gestion budgétaire à travers le monde (Banque mondiale 2003c), mais l’Algérie n’en avait aucun à ce jour. Aussi, pour la première fois, cette enquête utilise-t-  elle une série de 16 indicateurs portant sur les différentes étapes de la gestion budgétaire, dont sept étapes sur la formulation, quatre sur l’exécution, deux sur la communication des rapports, deux sur la vérification des comptes, et un sur la passation des marchés publics. L’enquête était conçue dans un premier temps pour aider les pays pauvres très endettés (PPTE) à identifier les principaux aspects de la gestion budgétaire où les dépenses de réduction de la pauvreté pourraient être mieux exécutées et suivies. En effet, cette évaluation constituait une condition d’admissibilité à l’allègement futur de la dette dont la conséquence serait d’accroître les financements disponibles pour la réduction de la pauvreté. De la même manière, l’Algérie voit également une augmentation de ses recettes avec la mise en service de son nouvel oléoduc pétrolier et une nette augmentation des ressources destinées au financement des investissements dans le cadre du PCSC. L’application de cette enquête à l’Algérie fixe les données de référence et souligne les domaines où la gestion budgétaire mériterait d’être améliorée. L’enquête AAP montre que l’Algérie ne respecte que 5 des 16 principaux critères de référence. Le FMI et la Banque mondiale considèrent que le système de gestion budgétaire d’un pays a besoin d’être considérablement amélioré si moins de 7 des critères de référence sont remplis. La performance de l’Algérie est particulièrement mauvaise à toutes les différentes étapes de la formulation, de l’exécution du budget, de l’établissement de rapports et de la passation des marchés. • Formulation. L’Algérie utilise un système de classification obsolète. En outre, la couverture des activités de l’administration générale est insuffisante et il n’existe aucun cadre de dépenses à moyen terme. Il convient cependant d’émettre une nuance concernant l’un des trois éléments satisfaisants, à savoir le ratio global entre le budget exécuté et le budget approuvé la performance d’exécution par secteur varie dans une grande mesure, ce qui réduit la fiabilité du budget comme outil destiné à orienter la répartition des ressources par secteur. • Exécution. La lenteur dans l’exécution ne s’explique pas par un rationnement de la trésorerie, mais est due à la lourdeur des procédures lourdes qui empêchent la clôture rapide de la période de fin d’exercice pour l’arrêt du budget (connu sous le nom de la Journée supplémentaire) et Selon les règles précédentes, pour financer les déficits budgétaires hors hydrocarbures, le gouvernement était obligé d’émettre de nouveaux emprunts et d’utiliser le FRR pour rembourser cette dette lorsqu’elle arrivait à échéance. Le FRR pouvait financer les déficits budgétaires, mais uniquement lorsque le prix du pétrole était inférieur à 19 dollars le baril.