LA REDUCTION DE LA VULNERABILITE DE L’HABITAT EXISTANT ADOSSEE A LA POLITIQUE PUBLIQUE DE PREVENTION

Approche institutionnelle de la réduction de la vulnérabilité de l’habitat existant

La présente section a pour objet de montrer l’évolution de la sensibilité des institutions face à la vulnérabilité de l’habitat avec comme aboutissement un instrument jugé insatisfaisant en matière de réduction de la vulnérabilité. La première partie de cette section dresse un rapide historique des méthodes d’élaboration des procédures d’urbanisme au regard des préoccupations des pouvoirs publics du moment avec le PPR comme instrument actuel de la politique publique de prévention. Il s’agit de comprendre, en partie, pourquoi et à quel moment, les institutions ont pris conscience de la vulnérabilité de l’habitat existant face à l’inondation et qu’elle en a été l’évolution. La deuxième partie de cette section constate les contraintes d’application du Plan de Prévention des Risques (PPR) au niveau local et dresse des conséquences en matière d’incitation à la prévention auprès des collectivités locales et par conséquent auprès du particulier.

Historique des procédures d’urbanisme (PSS, R111-3, POS, PER)

Des procédures « raisonnées protection »

Les Plans de Surfaces Submersibles (PSS) Les Plans de Surfaces Submersibles (PSS) ont été instaurés par le décret de loi du 30 octobre 1935 et du 20 octobre 1937. Ils constituent le premier outil réglementaire permettant de contrôler les demandes d’occupation des sols dans les zones submersibles et ceci dans les limites des Plus Hautes Eaux Connues (PHEC). L’objectif était d’identifier les surfaces submersibles afin d’adapter au mieux les constructions et les ouvrages susceptibles de faire obstacles aux libres écoulements des cours d’eau et ainsi préserver les champs d’expansion de crues. Le dossier du PSS était constitué : de plans cadastraux, sur lesquels étaient reportées les zones inondables, d’une carte de localisation et d’une notice d’information. Le zonage était défini selon les caractéristiques hydrologiques de l’inondation (hauteur de submersion et vitesse 53 d’écoulement) au détriment d’une appréciation socio-économique des enjeux [RELIANT, 2004 ; RELIANT et HUBERT, 2004]. Néanmoins, les PSS prescrivaient des tertres pour surélever l’habitat. Les plaines inondables du Val de Loire ou de l’Aude ont hérité de ces mesures prises dès l’Antiquité. Ces buttes « insubmersibles » avaient pour avantages d’éviter tout désagrément d’une inondation sur les personnes et les biens. A titre d’exemple, les prescriptions du PSS de la Moselle prévoyaient d’une part, de ne pas augmenter la surface du bâti au sol afin de ne pas aggraver les conditions d’écoulement des eaux en période de crue. D’autre part, ces prescriptions autorisaient « les constructions d’une superficie égale ou supérieure à dix mètres carrés, qui ne comportaient, entre le niveau du sol et celui qui atteignit les plus hautes eaux connues, que des piliers isolés ». Aujourd’hui, ces mesures semblent avoir disparu des nouvelles constructions et n’apparaissent plus dans les nouveaux documents réglementaires. Selon certains auteurs, l’impact des PSS est resté très limité [POTTIER and al., 1998]. La procédure était imprécise. Elle ne considérait pas la gravité du risque et ne permettait pas un contrôle efficace de l’urbanisation [BOURRELIER, 1997].

En passant par les Périmètres de Risques (PR) trop limités

Des mesures générales de prévention des risques sont apparues dans le Code de l’Urbanisme en 1955. Les articles R111-2 et R111-3 (abrogés depuis 1995) prévoyaient d’interdire ou de soumettre les constructions à des conditions spéciales dans un périmètre des zones exposées à divers risques (avalanche, inondation, etc.). En matière d’inondation, la délivrance des permis de construire obéissait à la prise en compte des Périmètres de Risques (PR) pour lesquels étaient définis les Plus Hautes Eaux Connue (PHEC) [LAGANIER, 2006]. Contrairement au PSS, le R 111-3 dépassait les aspects hydrologiques et gérait l’occupation des sols en zone inondable sans toutefois avoir d’application sur les règles de constructions [GERIN, 2011]. La mise en œuvre de ce dispositif est restée très limitée en raison des contraintes de constructibilité qui étaient imposées aux collectivités. Selon [LEDOUX, 2006], il semblerait que « cette procédure ait été peu appliquée » et qu’elle était perçue comme une entrave au développement économique de la commune [POTTIER and al., 1998].

Un plan d’Occupation des Sols (POS) non prioritaire

Il faudra attendre la loi d’orientation foncière de 1967 pour que le risque inondation soit intégré dans les stratégies d’aménagement et de développement des communes. Opposable aux tiers, le Plan d’Occupation des Sols (POS), aujourd’hui devenu Plan Local d’Urbanisme 54 (PLU), établit des zones (ND) comprenant les zones inondables au sein desquelles l’urbanisation doit être contrôlée (soit exclu définitivement ou temporairement) [LAGANIER, 2006]. Mais face à l’urbanisation déjà « galopante » des années 60-70, l’Etat et les élus locaux avaient davantage privilégié une politique sociale et un développement économique des territoires au détriment d’une politique foncière relative à la maitrise de l’occupation en zone inondable. Au regard de l’évolution de ces anciennes procédures d’urbanisme, les préoccupations en matière de développement économique et sociale des territoires ont amené à urbaniser des plaines inondables sans intégrer le risque inondation dans la construction de l’habitat individuel. Les tertres prescrits dans les PSS ont peu à peu disparu des nouvelles constructions. Conjugué à l’absence de grandes inondations durant ces décennies, l’Etat était conforté dans l’idée que les mesures structurelles (ex : barrages, digues, etc.), développées depuis les premiers outils réglementaires des années 30, étaient en capacité de limiter l’impact de l’aléa et par conséquent réduisaient le risque. A la suite des inondations18 catastrophiques des années 80-90, le « réveil fut difficile » pour les pouvoirs publics. Ces derniers entreprirent de renforcer la maitrise de l’occupation des sols en zone inondable en intégrant l’analyse de la vulnérabilité des enjeux dans la cartographie réglementaire.

Vers des procédures « raisonnées prévention » 

Le Plan d’Exposition des Risques (PER) La loi du 13 juillet 1982 (Article 5 de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982) relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles suivie du décret d’application du 3 mai 1984 instaurent une nouvelle forme de carte réglementaire par l’intermédiaire des Plans d’Exposition aux Risques (PER). A la différence de ces prédécesseurs, le PER prévoyait l’application de mesures sur le bâti existant censées réduire le coût des dommages matériels (décret 1984). A travers ce plan, les pouvoirs publics ont souhaité mettre en place une véritable méthodologie scientifique destinée à apprécier la vulnérabilité des enjeux et à évaluer le coût des dommages potentiels. La procédure s’appuyait d’une part, sur une modélisation hydrologique et hydraulique dont l’objectif était de décrire « objectivement l’aléa à l’échelle de sections de cours d’eau homogènes, à partir de variables quantitatives (hauteur de crue, vitesses d’écoulement, durée 18 Nîmes en 1988, Vaison-la-Romaine en 1992, Rhône en 1993 et 1994 55 de submersion » [LAGANIER, 2006] et d’autre part, sur une connaissance socio-économique des enjeux [RELIANT et HUBERT, 2004]. Cette démarche était tout à fait crédible dans la mesure où une meilleure connaissance socio-économique des enjeux aide à justifier la pertinence économique des mesures réglementaires et permet de mener une politique locale adaptée [RELIANT et HUBERT, 2004]. D’autres textes législatifs et réglementaires ont complété ce dispositif notamment la loi n° 87-565 du 22 juillet 198719 qui introduit le risque et les bases juridiques relatives à l’information préventive aux citoyens sur lesquelles nous reviendrons par la suite. 

Le PER, une méthodologie scientifique et technique fondée sur une approche quantitative contraignante

La méthodologie développée consistait à élaborer quatre documents [GARRY, 1994] :  la Carte Informative des Crues Historiques (CICH) qui synthétise les observations relatives à la manifestation, l’extension et les conséquences dommageables des PHEC,  la carte des aléas qui illustre une hiérarchisation de l’intensité des phénomènes sur un plan topographique à grande échelle (1/5000e ),  le plan de vulnérabilité qui s’appuie sur un découpage du territoire communal effectué sur un assemblage cadastral,  le Plan d’Exposition aux Risques (PER) cartographié au 1/5000e et découpé en trois niveaux d’exposition aux risques. Basés sur la crue de référence centennale, ces PER prévoyaient d’une part, l’interdiction de nouvelles constructions et l’instauration de « mesures techniques » sur le bâti existant dans les zones les plus exposées et d’autre part, la prescription de travaux pour l’existant dans les zones les moins exposées, associée à l’instauration de mesures de réduction de la vulnérabilité sur les constructions nouvelles autorisées (ex : densité du bâti, orientation, emprise au sol, type de matériau utilisé, etc.). L’ensemble des mesures devaient être prises en charge par les propriétaires mais l’obligation de mise en conformité des constructions existantes et antérieures au PER était considérée comme une contrainte forte par les acteurs locaux [DOURLENS, 2003].