La réponse aux crises enjeux et problématiques

Introduction

Un écosystème peut représenter un individu, une population ou une communauté. Selon Delatour (2015), il est caractérisé par les interactions entre ses individus et la suite de perturbations, d’adaptations et de ruptures qu’il a vécues. Parmi elles, les perturbations majeures sont appelées crises. Les Sections 1 et 2 définissent respectivement les notions de crise et de gestion de crise. La Section 3 identifie les enjeux actuels des décideurs, notamment ceux liés à leur collaboration et à la gestion de leurs informations. La Section 4 conclut en proposant un système d’information dédié à soutenir les cellules de crise, grâce à la multitude de données disponibles sur les réseaux informatiques. 1.1 La notion de crise D’après Morin (1976), Bolzinger (1982) et Lagadec (1994), une crise peut être définie comme le moment soudain où une décision est nécessaire, déterminante pour un individu ou la société, alors même que surgissent des incertitudes et des incompréhensions. Il s’agit du moment où, la structure, les valeurs et les normes d’un système sont menacées par une rupture d’équilibre. Lagadec (1994) insiste sur les difficultés qui s’amoncellent, la complexité de la situation, la logistique impuissante, les exigences contradictoires et la désagrégation du système touché, l’univers de référence des décideurs. Parmi ces crises, les catastrophes naturelles se distinguent par leur origine : elles font suite à des phénomènes naturels lorsque ceux-ci engendrent des dommages humains ou économiques. L’importance des dommages varie selon la vulnérabilité et le niveau de préparation des systèmes touchés (Smith et Hayne, 1997) Selon Lagadec (1994), ces situations de crise font suite à un évènement majeur de grande ampleur qui déstabilise les dirigeants et met hors-jeu les procédures de réponse habituelles. Quelques exemples d’évènements majeurs ayant engendré des catastrophes naturelles sont présentés, par ordre chronologique, sur la Figure 1.1 : l’éruption d’un volcan aux Philippines, l’ouragan Andrew, un séisme en Turquie, l’ouragan Katrina, le cyclone Nargis, l’éruption d’un volcan en Indonésie, le séisme de T¯ohoku-chih¯o et le Typhon Yolanda. En 2016, le monde fut frappé par 191 catastrophes naturelles, déplora 7000 morts et disparus, et 150 milliards d’euros de dommages économiques (MTES, 2017). Parmi elles, les catastrophes les plus marquantes suivirent les ouragans Andrew, Harvey et Irma et les séismes de magnitude 7 et 7.8 au Japon et en Équateur.

Les caractéristiques d’une situation de crise

Lorsqu’un évènement majeur touche un système vulnérable, essentiel à un individu ou une société, une crise émerge. Par exemple, la centrale nucléaire de Fukushima, vulnérable aux tsunamis, représentait un enjeu capital de la crise de 2011, en partie parce que cette centrale alimentait en électricité des millions de foyers japonais, et plus généralement à cause des effets en cascade qui ont suivi la fusion de l’un de ses réacteurs nucléaires. En général, plus le système est complexe, plus les vulnérabilités tendent à être nombreuses et plus les enjeux sont élevés. Les situations de crises associées peuvent alors se caractériser par : — leur étendue géographique matérialisée par le théâtre de la crise qui englobe tous les enjeux, ou objets d’interêt, menacés ou touchés par la crise (définition inspirée de Crocq et al. (2009)) ; — leur durée ou le temps passé entre la première et dernière conséquence liée à la crise, caractérisée, selon Lagadec (1994), par des répliques successives et discontinues ; — leur gravité, qualifiée de « catastrophe » ou « catastrophe majeure »(MTES, 2017) selon le nombre de victimes 1 ou les pertes financières 2 dénombrées suite à la crise ; — leur complexité qui permet de dissocier une crise unidimensionnelle d’une crise multidimensionnelle caractérisée, selon Pescaroli et Alexander (2015), par des suites d’évènements en cascade nourries par les vulnérabilités du système touché.

La vulnérabilité du système touché et les risques encourus 

Les effets en cascade, qui complexifient, prolongent et aggravent les crises, se nourrissent des vulnérabilités propres au système touché. Par exemple, un pays en développement devra souvent faire face à la vulnérabilité particulière de sa population ou de ses lieux de vie (Blaikie et al., 2004). Pour limiter ces vulnérabilités, chaque système peut, en amont des évènements majeurs, identifier des zones de danger, ou théâtres de crise probables. Comme illustré sur la Figure 1.3, pour chaque enjeu menacé par un danger, un risque peut être identifié. Et chaque risque peut à son tour menacer des enjeux et générer de nouveaux risques. Par exemple, le danger de crue sur le lit majeur d’un fleuve, peut permettre d’identifier des risques de submersions des hôpitaux ou des écoles situés en zone inondable et les risques de submersion entrainent à leur tour des risques de victimes et des risques de panique. Les effets en cascade se nourrissent aussi des inter-connexions liant les enjeux du système touché (Pescaroli et Alexander, 2016). Parmi ces enjeux, les nœuds de réseaux, ou infrastructures critiques, doivent être identifiés en priorité, car s’ils sont touchés, la complexité et la gravité de la crise seront démultipliées. Par exemple, la Figure 1.3 illustre comment un risque de fuite radioactive, touchant un réacteur de centrale nucléaire, peut entraîner un risque de contamination de l’environnement et un risque de victimes pour les populations présentes, sans compter le risque de coupure électrique.

La gestion de crise

La mise en place d’une gestion des crises est indispensable au soutien de la réponse d’une société touchée. La complexité, l’étendue et le caractère imprévisible des crises compliquent en effet les prises de décisions et peuvent entrainer des situations similaires à celle qui suivit le tremblement de terre de T¯ohoku-chih¯o (Japon, 2011). 

Les phases de gestion de crise 

La Federal Emergency Management Agency (FEMA) [institution américaine responsable de la sécurité civile suite à un évènement majeur] reconnaît depuis plus de 30 ans quatre phases à la gestion de crise : — la phase de prévention sert à identifier les dangers menaçant un territoire, la vulnérabilité des enjeux présents et si possible à limiter les risques associés. Cette phase implique, par exemple, l’ajout de gilets de sauvetage dans un avion ; — la phase de préparation sert à former les équipes d’intervention, à préparer des plans d’urgence et à positionner stratégiquement les ressources. Cette phase peut, par exemple, inclure la démonstration de sécurité des stewards et hôtesses sur un vol commercial ; — la phase de réponse est enclenchée, dès l’avènement d’un évènement majeur, pour prendre connaissance de la situation, allouer les ressources, prendre des décisions et surveiller les actions en cours. Cette phase peut être déclenchée dans un avion à la suite de la perte d’un réacteur ; — la phase de rétablissement suit la phase de réponse et sert à appréhender les risques à court et long terme ou à reconstruire ce qui fut. Cette phase peut concerner le suivi des survivants à un accident d’avion ou l’indemnisation des victimes. Ces phases sont définies et utilisées dans la littérature scientifique (Wallace et De Balogh, 1985; Rosenthal et Kouzmin, 1997; Baldridge et Julius, 1998), et au sein d’organisations humanitaires comme la Fédération Internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (IFRC) (IFRC, 2016). Plus récemment, Franke et Charoy (2010) les ont regroupées sous le terme de « Processus de gestion de crise ». Ce processus est souvent représenté en cycle pour appuyer le caractère inévitable des crises et la continuité des activités de gestion associées (Singh et Singh, 1998). La Figure 1.4 représente d’ailleurs une version de ce cycle, inspiré des travaux d’Alexander (2002) et illustré à travers les grandes familles de tâches à réaliser à chaque phase. La transition entre deux phases peut être abrupte, comme c’est le cas après un évènement majeur, ou floue, comme lors du passage entre la phase de rétablissement et la phase de préparation, coïncidente à la phase de prévention. 

La phase de réponse

 La « chose » est là, en vraie grandeur ou, pire encore peut-être, à l’état de spectre sinistre. C’est immédiatement le choc et une sourde angoisse : que se passe-t-il donc ? On ne comprend pas, on reste incapable de nommer la difficulté, de cerner le problème. De toute part, ce ne sont que menaces, replis, échecs, mauvaises nouvelles, rebondissements aggravants : rien ne marche, tout se détériore… Une question semble Les parties-prenantes à la réponse à une crise doivent se coordonner dans l’urgence pour faire face aux évènements qui se succèdent, traiter leurs conséquences ou prévenir les nouveaux risques. Des difficultés émergent alors rapidement au sein des cellules de crise lorsqu’il est nécessaire de : — mémoriser le vocabulaire propre à chaque partie-prenante, comme, par exemple, les acronymes « BT », « HTA » ou « HTB » 3 couramment utilisés par les opérateurs du réseau électrique (cf. Annexe B) ; — suivre les doctrines propres à chaque partie-prenante et régies par note ministérielle, comme la note (Marion, 2016) indiquant que la lutte contre « l’incendie lors d’une intervention d’urgence sur un véhicule » est prioritaire ; — respecter les découpages hiérarchiques et géographiques des différentes partie-prenantes, comme les 17 régions de l’Agence Régionale de Santé au lieu des 18 régions administratives françaises ; — faire coexister des plans d’urgence pensés en phase de préparation peu adaptables aux évolutions soudaines de la crise, et qui peuvent, par exemple, nécessiter les mêmes ressources à deux endroits distincts, au même moment ; — adapter le pilotage de la crise au niveau auquel chaque partie-prenante, autonome, souhaite être perçue et incorporée au processus de réponse.