LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET

La procédure de décharge dans l’Union européenne

Ainsi qu’il ressort de l’article 276 du traité CE, cité dans l’introduction, la procédure de décharge fait intervenir les deux représentants de « l’autorité budgétaire », à savoir le Parlement européen et le Conseil de ministres. Jusqu’à une date très récente, le rôle du Conseil était minime et purement formel, mais, en 1999, pour la première fois, le Conseil a présenté un document substantiel, élaboré sous l’égide de la présidence allemande. La décharge a toujours constitué l’une des obligations et des prérogatives les plus importantes du Parlement européen. Le PE a régulièrement ajourné la décision de décharge, afin de faire pression sur la Commission européenne pour que celle-ci modifie ses pratiques administratives ou remédie à des problèmes spécifiques. Le refus de la décharge a toujours été considéré comme l’arme suprême, devant entraîner vraisemblablement la démission de la Commission, même si les procédures applicables en pareil cas n’étaient pas clairement définies et si les opinions divergeaient à ce propos. L’article 201 du traité prévoit la possibilité de déposer une motion de censure et décrit dans ses grandes lignes la procédure y afférente, mais l’exigence procédurale de l’exercice d’une telle motion de censure après un refus de donner décharge n’était pas évidente, du moins jusqu’à ce qu’un précédent soit créé en janvier 1999.En l’occurrence, la motion de censure n’a pas été adoptée, ce qui a conduit à une impasse institutionnelle qui n’a pu être levée que par l’accord intervenu entre le Parlement et la Commission, visant à mettre en place un comité d’experts indépendants (également appelé « comité des sages »). Le 15 mars 1999, ce comité présentait son premier rapport sur les « allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne »; la Commission démissionnait immédiatement après. On peut donc considérer que la procédure de décharge pour l’exercice 1996 a rempli son objectif premier : conférer un poids politique aux critiques portant sur la gestion financière exercée par la Commission européenne au cours d’un exercice déterminé (généralement l’avant-dernière année avant le rapport correspondant du PE). Ces critiques peuvent avoir été exprimées par la Cour des comptes dans ses différents rapports, notamment dans son rapport annuel relatif à l’exercice concerné ainsi que dans sa « déclaration d’assurance » (voir ci-après), mais les sources d’information du Parlement européen ne se limitent pas à ces documents. La commission du contrôle budgétaire du PE nomme l’un de ses membres comme rapporteur chargé de l’établissement du rapport de décharge pour l’exercice en cause, et ce rapporteur exploite les informations à sa disposition comme il l’entend. Il s’appuie notamment sur les documents de travail consacrés à des aspects spécifiques de la gestion financière de la Commission européenne que les autres membres de la Cocobu élaborent à son intention ou sur les « avis » émis par d’autres commissions spécialisées du Parlement européen. Le document résultant se présente sous la forme d’un rapport de commission ordinaire, c’est-à-dire d’une proposition de résolution (en l’espèce, une proposition de « décision »), accompagnée d’un exposé des motifs et des avis des autres commissions intéressées. Il revêt cependant certains traits distinctifs : la proposition de décision sur l’octroi de la décharge à la Commission européenne commence normalement par un paragraphe qui prend note de l’état comptable définitif et le reproduit sous forme de tableau.

Relations interinstitutionnelles

Avant d’adopter la proposition de résolution, la Cocobu invite généralement un représentant du Conseil pour une discussion sur la gestion financière de la Commission durant l’exercice en cause. Jusqu’à une date récente, cette discussion n’avait guère de contenu réel, dans la mesure où les procédures du Conseil rendent très difficile toute analyse conjointe, par les ministres, des rapports de la Cour des comptes. À cet effet, la présidence du Conseil doit prendre l’initiative de la préparation d’une analyse sous la forme de « Commentaires accompagnant la recommandation du Conseil sur la décharge à donner à la Commission », puis obtenir l’assentiment des autres États membres. Ce n’est qu’en 1999 que cela a été fait en bonne et due forme, pour l’exercice 1997 (recommandation du Conseil du 15 mars 19994), mais, même alors, les possibilités d’un examen détaillé, en commission, des commentaires du Conseil et de la Cour des comptes se sont avérées très limitées.
Les relations entre le Parlement et la Cour des comptes sont naturellement plus étroites. Des représentants de la Cour assistent régulièrement aux réunions de la commission du contrôle budgétaire, notamment pour commenter les rapports spéciaux publiés durant l’année; en outre, le président de la Cour présente son programme et délibère avec la Cocobu dans le contexte de la décharge. À l’occasion, la commission (ou certains de ses membres, en groupe ou individuellement) se rend à Luxembourg pour s’entretenir avec les membres de la Cour.
Nombre des informations utilisées par le rapporteur de la Cocobu chargé de la décharge et par les autres membres qui assistent celui-ci en rédigeant des documents de travail sur des aspects particuliers de la gestion budgétaire sont tirées des rapports de la Cour des comptes. Depuis 1994 et l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, la Cour fournit également une « déclaration d’assurance concernant la fiabilité des comptes, ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes »5. Ce document est unanimement considéré comme un instrument essentiel pour le débat sur la décharge, mais les avis sont partagés sur la question de savoir si la décision de la Cour de ne pas certifier la légalité et la régularité des opérations sousjacentes constitue un motif suffisant pour ne pas octroyer la décharge. Depuis 1994, la Cour des comptes n’a pas estimé être en mesure de fournir une telle attestation, en grande partie à cause du nombre important de dépenses inéligibles qu’elle a découvertes lors de ses contrôles de la gestion financière des organismes payeurs dans les États membres. Bien que la Commission européenne soit légalement responsable de l’exécution du budget, il est un fait qu’un grand nombre de décisions sont laissées à l’appréciation des organismes nationaux et que ceux-ci ont souvent commis des erreurs quant à l’éligibilité des projets bénéficiant d’un concours financier communautaire. La Commission estime que son rôle est de s’assurer que les États membres disposent d’un système de contrôle financier répondant aux normes fixées au niveau central, mais qu’il ne saurait s’étendre à l’obligation de s’assurer que toutes les décisions prises à l’échelon national qui ont une incidence sur le budget de l’Union sont correctes.