Les coopérations internationales des villes françaises

Qu’est-ce que les coopérations internationales entre villes ?

Délimitation d’un objet complexe Le premier temps de cet état de l’art tente de mettre un cadre tant conceptuel qu’historique autour de notre objet d’étude. En effet, les coopérations internationales entre villes sont un objet complexe qui demande de poser et de questionner certaines définitions. Ces relations internationales prennent aussi place dans le long terme qu’il est nécessaire d’appréhender afin de comprendre les évolutions récentes du rôle des coopérations internationales entre villes.

Enjeux de définition 

Définir la coopération en sciences sociales

La coopération en économie et en science politique La notion de coopération, en sciences humaines et sociales, a d’abord été théorisée dans le champ de l’économie. Cette attention provient d’une interrogation initiale, celle des conditions d’émergence de la coopération – entendue comme la construction d’intérêts communs – au sein d’un monde social composé d’individus égoïstes et rationnels. En effet, selon Laurent Cordonnier (1997), le principe de la réciprocité de l’échange, qui découle d’une vision traditionnelle en économie, ne suffit pas à expliquer la coopération en économie. Ainsi, on ne coopère pas que si l’autre coopère. Dans le langage de la théorie des jeux, sur laquelle se fondent ces études, la question liée à la coopération économique est : « Lorsque les points de coopération évidents ne représentent pas un équilibre entre toutes les actions individuelles, il faut bien se demander par quel effet les individus choisiraient quand même de soutenir ou de faire advenir ces issues » (Cordonnier 1997:23). La formalisation par Tucker (1983) du dilemme du prisonnier permet notamment de poser les jalons d’une réflexion en économie autour de la coopération. Ce dilemme décrit la situation suivante : deux individus sont arrêtés parce qu’on les accuse de faits graves, mais sans preuve suffisante. S’ils parlent tous les deux, ils s’en sortiront avec des circonstances atténuantes. Si l’un se confesse tandis que l’autre s’obstine à se taire, le premier sortira sans peine tandis que l’autre écopera du maximum. Enfin, si les deux se taisent, ils seront tous les deux condamnés, mais avec une peine peu élevée. La meilleure stratégie est celle de la coopération, car c’est celle qui permet de minimiser le risque de pertes. « Une telle idée de la coopération entraine dans la science économique une réflexion en termes de solidarité ou d’aide économique, partant de l’idée que le marché ne régule pas tout et que les acteurs ont à développer des stratégies d’anticipation » (Boulineau, 2016b, p. 83). Dans la continuité de cette réflexion, de nombreuses études s’attachent à analyser les différentes situations permettant d’expliquer la coopération dans le monde économique ainsi que la construction des institutions permettant cette coopération (Axelrod 2006; Keohane 2005; Sabel 1993; Savitch et al. 2002). Robert Keokhane dans son ouvrage After Hegemony, Cooperation and Discord in the World Political Economy (2005) montre comment les institutions internationales permettent de réguler un monde économique sans « hégémonie », c’est-à-dire sans présence d’une puissance économique écrasante qui régulerait le marché. Ces institutions promeuvent notamment la coopération économique entre les États, pour sortir de la « discorde ». Les 15 dictionnaires d’économie proposent également des définitions intéressantes de la coopérative (regroupement de membres en une coopération). Ces définitions ont pour traits communs l’idée qu’une coopération se base sur une adhésion libre de ces membres et que la gouvernance et les bénéfices tirés de la coopération sont répartis de manière égalitaire (Capul et Garnier 2015; Deubel, Montoussé, et Agostino 2008). Enfin, Robert Axelrod (2006) n’ignore pas l’aspect spatial de la coopération, en démontrant l’impact de la proximité géographique dans la stabilité des comportements coopératifs. Dans le champ économique, de nombreuses études sont également centrées autour de la mise en place de coopératives. Ces coopératives émergent à partir des années 1850 et sont inscrites dans une perspective d’économie sociale et solidaire qui vise à remettre en cause l’organisation du monde économique capitaliste. On peut citer les Principes de Rochdale, établis en 1844 et qui forment un ensemble d’idéaux du fonctionnement des coopératives. Ces coopératives sont observées par de nombreux auteurs (Ferraton 2007; Gide 1898; Pénin 2006; Whyman 2012) qui s’opposent à l’économie néolibérale. L’économie étudie donc de manière intense les phénomènes de coopération à toutes les échelles en essayant d’expliquer l’émergence et les apports de tels rapports économiques. La coopération est aussi une notion centrale en science politique pensée par le biais de deux paradigmes : soit au travers de l’analyse des relations internationales, soit au travers des politiques d’aménagement du territoire (notamment européen). En effet, la coopération est d’abord abordée par les politistes comme une composante des relations internationales, dans le cadre d’un monde où les effets de frontières diminuent au gré des accords de coopération interétatiques. « L’idée de la coopération internationale rompt avec le paradigme fondateur des relations internationales qui assimilait celles-ci à une compétition entre souverains (…) ce courant théorique postule que l’intérêt des États à coopérer, notamment dans des organisations internationales l’emporte sur leur intérêt à s’opposer » (Hermet et al. 2015). Les études sur ces coopérations internationales se déclinent en différents thèmes : autour de l’environnement (Compagnon 2008), du patrimoine (Gabas et Hugon 2001) de la sécurité (Krishna-Hensel 2006), de l’économie (Estevadeordal et Goodman 2017) et observent principalement les relations entre États ainsi que la construction de structures supranationales telles que l’ONU (Devin 2014). Cette approche analyse aussi la coopération, en l’associant à la notion d’aide au développementncomme le reflet de relations internationales entre États développés et États en développement (Balleix 2010; Degnbol-Martinussen et Engberg-Pedersen 2003; Favreau, Échette, et Lachapelle 2008; Favreau et Larose 2004; Fuchs 1973; Hugon 2008). Ces études oscillent entre une vision solidariste et alternative à la mondialisation et la mise en compétition des espaces d’une part et entre une dénonciation des logiques néo-colonialistes qui sous-tendent ces coopérations d’autre part. Le deuxième paradigme des recherches en science 16 politique, plus récent, met la coopération au centre des études sur la construction européenne. Ce pan de la littérature sera développé plus en détail (cf. 3.1.3), mais il est important de préciser que la construction politique de l’Union européenne s’est faite en grande partie sur la coopération entre territoires de différents États membres. Les recherches en science politique sur la coopération territoriale européenne sont foisonnantes et analysent les dispositifs juridiques introduits par l’Union européenne conduisant à la mise en place de coopérations entre territoires de différents États membres ainsi que les visions et modèles qui sous-tendent la mise en place d’une telle juridiction pour l’aménagement du territoire communautaire (Dühr et al. 2007; Faludi 2007; Gebhard et Galbreath 2013; Hüllen 2012; Laird 2019; Rivolin et Faludi 2005). L’apport pour cette recherche de la science politique est l’étude de la croissance du nombre de dispositifs permettant la mise en place de coopération. Ces études, bien que souvent centrées sur la place de l’État, montrent la diversification des acteurs de la coopération, notamment dans le cas de la coopération européenne et la remise en cause progressive de l’échelon national comme échelon de référence. La définition de la coopération territoriale issue du Dictionnaire des politiques territoriales met en valeur cette dimension multi-actorielle : « La coopération territoriale renvoie aux collaborations à différentes échelles d’action publique entre acteurs privés et/ou publics situés dans différents États » (Guignier, Périssé, et Cole 2011). Ces recherches en économie et en science politique, de par leur encrage disciplinaire, négligent les effets et impacts spatiaux. Elles permettent cependant de nourrir un champ naissant en géographie. Le vide théorique en géographie La coopération reste peu pensée en géographie bien qu’elle soit centrale dans de multiples processus de recompositions territoriales. C’est ici que se situe un paradoxe important de la recherche sur les coopérations en géographie. De nombreux géographes vont traiter des coopérations à différentes échelles (coopérations intercommunales, coopérations transfrontalières, coopérations interrégionales, coopérations interétatiques, coopérations NordSud …), mais la notion n’est jamais pensée et définie de manière problématique, notamment visà-vis de ce qu’elle implique en matière de recompositions spatiales et actorielles. L’aménagement se saisit de la coopération de manière plus assumée, en particulier dans le cadre de l’aménagement du territoire communautaire (Baudelle et Élissalde 2007; Baudelle et al. 2011; Santamaria et Élissalde 2015). Par le biais de la politique de cohésion européenne, ces chercheurs ont abordé les effets spatiaux des outils européens de mise en place de coopérations (coopération transfrontalière autour de la santé, des transports …). Mais ces études ne définissent pas ce que signifie la coopération sous l’angle spatial. 17 L’ouvrage Un monde en recomposition : Géographie des coopérations territoriales (Bussi 2009) fait date, car il est l’un des rares ouvrages francophones à traiter de front la notion de coopération en géographie. Il définit la coopération comme : « Une méthode d’action par laquelle des personnes ayant des intérêts communs constituent une association territoriale ou le pouvoir de décision de chacun est égal et les risques comme les bénéfices sont partages » .

La ville : réflexion sur un objet protéiforme

Le deuxième terme important à questionner dans cet état de l’art est celui de ville. Commune, intercommunalité, métropole, cité, aire urbaine, agglomération … les expressions pour nommer l’urbain sont nombreuses et recouvrent des réalités et définitions précises et diverses. Le choix du mot « ville », terme flou pour qualifier l’objet de cette recherche, est réfléchi. Cette thèse a pour objectif d’étudier la mise en relation internationale des espaces urbains dans son acception la plus large. Le mot ville est donc ici employé pour regarder les différentes formes d’acteurs locaux présents sur la scène internationale, mais aussi pour analyser les recompositions de ces acteurs, qui sont un processus encore en cours, notamment concernant la création d’échelons intercommunaux. Ce flou lié à la géométrie variable de ce concept n’empêche pas la théorisation et la délimitation de ce qui fait commun entre les villes à l’échelle mondiale. La définition de la ville par Denise Pumain retrace ce dernier et ses acceptions dans différentes disciplines (Pumain, Paquot, et Kleinschmager 2006:303). Les historiens, juristes et politistes insistent sur le fait que la ville désigne avant tout une forme d’organisation politique des sociétés. La sociologie aborde la ville sous l’angle des possibilités d’interactions sociales que la proximité et la densité engendrent. Pour les économistes, la ville est un lieu producteur de richesse, car elle permet des économies d’échelles. En démographie, la ville est un « groupement de population permanent sur un espace restreint » (Pumain et al. 2006:303), ce qui modifie les comportements des habitants. Enfin, en géographie, selon Denise Pumain, la ville est un « système dans un système de villes » (Berry 1964), ce qui signifie que la ville est examinée au travers de deux échelles : « celle du territoire de la vie quotidienne, et celle du territoire du contrôle politique et économique (les réseaux de villes) (Pumain et al. 2006:303), ce qui conduit à penser la ville non pas en tant qu’une unité isolée, mais comme une partie d’un territoire que l’on peut envisager à différentes échelles. Si cette perception de la ville entre particulièrement en résonnance avec cette recherche, il est important de préciser 20 que la géographie propose une multitude d’autres approches et que les études sur le fait urbain sont très foisonnantes en géographie. Ces approches consistent notamment à : « Comprendre l’organisation intra-urbaine au double sens du mot organisation : ce qui organise (les acteurs et leurs logiques) et ce qui est organisé (les formes, les paysages, les types d’espaces urbains) » (Lussault 2000:29). Notre travail s’inspire des conceptions proposées en science politique et en géographie. En effet, cette thèse étudie la ville en tant que territoire délimité, mais surtout incarné politiquement. C’est par les acteurs politiques qui représentent la ville qu’il est possible de nouer des coopérations territoriales internationales. Mais il ne faut pas négliger le territoire mis en coopération, car c’est bien le territoire qui coopère, et les coopérations transcendent les fluctuations d’acteurs politiques. Ainsi, ce travail se positionne également dans la filiation de la définition de la ville en géographie faite par Denise Pumain et ses successeuses (Bretagnolle et al. 2007; Cattan et al. 1999; Rozenblat 2020). Nous percevons ici la ville en tant que partie d’un système de villes, et les coopérations internationales comme un système permettant d’étudier l’organisation spatiale du territoire. Enfin, l’emploi du terme de ville pose la question de l’échelle utilisée pour internationaliser le territoire. La quête d’un optimum territorial et d’une échelle pertinente d’action par les acteurs publics pour faire rayonner le territoire est présente dans la littérature (Houllier-Guibert 2008, 2011; Offner 2006; Vanier 1999). Ces recherches n’appuient pas l’idée qu’il existe un optimum territorial à atteindre pour maximiser le développement du territoire ainsi que son rayonnement à une échelle plus large, mais plutôt que c’est une quête engagée par les acteurs du territoire, souvent contre-productive. Cependant, ces réflexions sur les limites pertinentes de rayonnement du territoire sont au centre de notre étude. Que l’échelle utilisée pour nouer des coopérations soit une commune ou intercommunalité pose finalement peu de questions aux partenaires internationaux. Ce qui interroge réellement, c’est que l’échelon choisi permette une articulation optimale des acteurs du territoire. « Lorsqu’il établit sa stratégie de développement, le territoire doit prendre en compte l’intérêt de nombreux groupes. Chacun possède des volontés propres qui ne sont coordonnées par aucune hiérarchie comme on en retrouve chez l’entreprise commerciale. Ainsi, il y a une large gamme d’objectifs parfois contradictoires venant des départements de développement économique, des bureaux touristiques, des propriétaires d’entreprises, des syndicats, des groupes environnementaux, des citoyens, mais aussi de l’influence combinée de tous ces intervenants sur les autorités municipales. » (Proulx et Tremblay 2006:11). L’exemple de la ville de Marseille étudié par Nicolas Maisetti (2017) souligne comment la construction d’une échelle de référence pour la promotion du territoire est limitée par une 21 mauvaise articulation d’acteurs liée à une superposition d’échelons institutionnels. Marseille est comparée à Lyon dans la mise en place d’un échelon métropolitain à la suite de la loi MAPTAM en 2014 (Parnet 2016). L’auteur montre que, dans ce cas également, l’articulation complexe des échelons institutionnels à Marseille a rendu compliqué la mise en place de la métropole AixMarseille-Provence. La question de l’articulation des différents acteurs du territoire renvoie à la notion d’acteur collectif, reprise notamment par Patrick Le Galès (2000). Selon lui, cette notion permet : « D’éviter l’écueil de la réification de la ville comme un acteur unitaire, examinée essentiellement du point de vue des acteurs politiques élus. Cela suppose de prendre en compte la diversité des acteurs, des groupes et des institutions qui la composent. (…) Tout comme l’intérêt général de l’État, l’intérêt général d’une ville est une fiction créée et portée par des acteurs à un moment donné » (Le Galès 2003:37). Cependant, l’intérêt de la notion d’acteur collectif vient également du fait que cela permet de dépasser la perception d’une ville comme : « Le résultat des jeux d’acteurs individuels. Les villes sont aussi des structures sociales et des institutions qui orientent les anticipations des acteurs, structurent leurs intérêts, influencent leur vision du monde ». (Le Galès 2003:37). La ville, entendue comme une somme d’acteurs qui la composent, a donc pour intérêt de construire une posture commune pour investir efficacement la scène internationale (Cole et Payre 2016). L’emploi du mot ville pour qualifier les territoires observés dans le processus de mise en place de coopérations internationales relève d’une volonté d’englober le plus grand nombre de situations. Ce terme permet d’insister sur le fait que les espaces urbains étudiés sont abordés au travers de leur représentation politique. Le mot ville permet aussi de questionner les recompositions à l’œuvre au sein des agglomérations, notamment en ce qui concerne la gouvernance de ces espaces. La création d’une échelle métropolitaine et la quête d’un optimum territorial sont donc au cœur de la définition du terme de ville et de ce sujet de recherche. 

Les déclinaisons des coopérations internationales entre villes

Si les définitions proposées posent des jalons théoriques et de premières questions, il est maintenant temps de délimiter notre objet, notamment les diverses formes que peuvent prendre concrètement les coopérations internationales entre villes.

Les relations internationales des villes

Avant de parler de coopérations internationales à proprement parler, il est intéressant de revenir sur le cadre général dans lesquelles elles prennent place, c’est-à-dire sur les relations internationales des villes. Ces relations s’inscrivent dans le cadre de l’Action Extérieure (ou Internationale) des Collectivités Territoriales (AECT/AICT). Dans l’ensemble des collectivités territoriales, les villes prennent rapidement une place particulière à l’échelle internationale. Le premier élément d’explication est celui de la permanence historique de l’échelon communal, et ce dans tous les États. Ce processus est doublé du fait que les villes ont, dans le passé, déjà eu une place importante au sein des relations internationales (cf. 1.1.3). Selon Michael Shuman (1986), la volonté des villes d’avoir dans les relations internationales est le résultat de groupes d’influence citoyens qui incitent l’échelon territorial de la commune, échelon le plus proche, de prendre part aux grands débats internationaux. C’est le cas par exemple de villes américaines telles qu’Oakland ou Pittsburgh, qui, pendant la période de l’apartheid et sous la pression citoyenne, décident de pénaliser certaines firmes commerçant avec l’Afrique du Sud. Viltard (2008) explique que dans d’autres contextes, ce n’est pas l’action diplomatique qui propulse la ville sur le devant de la scène internationale, mais des considérations plus techniques : « Les actions menées sous la dénomination en usage de coopération décentralisée revêtent un caractère technique et sont l’affaire presque exclusive de professionnels, sans n’être jamais vraiment liées à des mobilisations sociales ». Ainsi, l’AECT peut prendre diverses formes, comme le montre la figure suivante, proposée par Nicolas Maisetti (2017).