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L’élaboration du projet de loi de finances
L’élaboration du projet de loi de finances fait intervenir essentiellement l’exécutif, mais le Parlement a vu son rôle se développer.
L’intervention de l’exécutif
La préparation du projet de loi de finances suit depuis l’existence des lois de programmation des finances publiques (budget triennal) une procédure différente les années paires (préparation du budget triennal) et les années impaires (simple actualisation de la deuxième échéance du budget triennal).
La préparation du projet, les années paires
Plusieurs phases doivent être distinguées.
La phase préliminaire
La procédure budgétaire débute en février par un cycle de réunions techniques, et se poursuit en mars et en avril par les conférences de performance qui rassemblent la direction du Budget, les directeurs des affaires financières des différents ministères ainsi que les responsables de programme et les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM).
• Les réunions techniques (février)
Elles permettent d’analyser les résultats de l’exécution du budget de l’année précédente (n-1) et de préparer les rapports annuels de performances (RAP) qui seront annexés au projet 7 de loi de règlement du budget de l’année (n-1) mais aussi d’examiner les premières prévisions d’exécution pour l’année en cours ;
• Les conférences de performance (mars, avril)
Elles examinent dans quelle mesure les objectifs et les indicateurs du budget n-1 ont été respecté. Elles préparent les projets annuels de performances du projet de loi de finances n+1., assurant ainsi l’application du principe du «chaînage vertueux ».
La phase de mise au point
• Les conférences budgétaires (mai)
Elles permettent de définir pour les trois années du budget triennal des plafonds de crédits des missions (autorisations d’engagement et crédits de paiement) de l’Etat, des plafonds ministériels d’emplois (ETPT)
• Les réunions d’arbitrage (juin)
Elles se tiennent au niveau du ministre des finances, puis, éventuellement au niveau du Premier ministre. Y sont tranchés les points de désaccord qui subsistent entre la direction du Budget et les ministères à l’issue des conférences budgétaires. Ces arbitrages sont inscrits dans des lettres plafonds que le Premier ministre envoie aux différents ministres. Ces lettres fixent le niveau des enveloppes de crédits des trois prochaines années et les plafonds d’emplois pour l’année suivante. Les plafonds par mission des crédits arbitrés, dans ce cadre, constituent le nouveau budget triennal de l’Etat.
La phase de mise au point définitive
Elle débouche sur l’élaboration des différents documents budgétaires après qu’une dernière rencontre ait eu lieu entre les différents protagonistes en vue d’affiner leurs travaux.
• Les conférences de répartition (juillet)
Elles réunissent chaque ministère et la direction du Budget afin de déterminer, dans le respect des plafonds fixés dans les lettres-plafonds, la meilleure répartition de leurs crédits entre les différents programmes et actions pour atteindre les objectifs de performance.
• L’élaboration des documents budgétaires (août, septembre)
Cette phase se déroule entre les différents ministères et la direction du Budget. Le texte de l’ensemble du projet de loi de finances est rédigé puis transmis au Conseil d’Etat qui émet un avis sur la légalité des mesures envisagées. Puis sont élaborés tous les documents budgétaires, notamment des projets annuels de performances (PAP).
La préparation du projet, les années impaires
Ces années-là, le travail est allégédans la mesure oùles plafonds des missions sont fixés par la loi de programmation des finances publiques. La première phase ne change pas, mais lors de la deuxième phase (mise au point), les conférences budgétaires disparaissent et l’on passe directement aux conférences de répartition au cours desquelles sont arrêtés les plafonds des programmes. Il ne reste plus, au cours de la dernière phase, qu’à rédiger les différents documents budgétaires.
L’intervention du parlement : le débat d’orientation des finances publiques (DOFP)
Traditionnellement, la préparation du projet de loi de finances était une prérogative exclusive de l’exécutif. C’est pourquoi on pouvait parler d’une préparation administrative du budget. Ce n’est plus le cas depuis la mise en place du débat d’orientation budgétaire. Il s’appuyait sur trois documents institutionnels : un rapport du Gouvernement, un rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l’exécution du budget de l’année précédente et un rapport du Rapporteur général de la Commission des finances. Sa portée reste malgrétout réduite.
L’élaboration de la loi de finances
Après avoir été examiné par le Conseil d’Etat pour avis, le projet de loi de finances est adoptéen Conseil des ministres vers la fin du mois de septembre. A cette fin, il rédige un avis qui est publié. Le Gouvernement dépose alors le projet de loi de finances sur le Bureau de l’Assemblée nationale avant le premier mardi d’octobre, dernier délai. C’est donc le Parlement qui désormais est l’acteur de cette nouvelle phase : l’élaboration de la loi de finances. Elle nécessite la mise en œuvre de différends moyens d’action : le pouvoir d’amender le texte et le pouvoir d’adopter le texte. Ces moyens sont mis en œuvre dans le cadre de l’examen d’un texte.
L’examen en commission
L’examen traditionnel, un peu lourd et formel laisse la place, de plus en plus, pour certaines missions àun examen par une «commission élargie »
• L’examen traditionnel
Chaque assemblée dispose d’une commission des finances dont l’appellation varie. Ainsi, l’Assemblée nationale a créé une «Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle Budgétaire» composée de 72 membres, tandis que le Sénat a institué une « Commission des finances» comprenant 49 membres. C’est la commission des finances dans chaque assemblé qui est compétente pour examiner le projet de loi de finances. Chaque commission des finances désigne son rapporteur général du budget qui est un personnage important et sans équivalent dans les autres commissions sauf àla commission des affaires sociales. Le rapporteur général est élu chaque année en même temps que le président de la commission et les membres de son bureau, mais il est traditionnellement reconduit pour l’ensemble de la législature. Le rapport général sur le projet de loi de finances de l’année lui est automatiquement confié – de même que le rapport sur les projets de loi de finances rectificatives, de règlement ou de programmation des finances publiques. Comme l’indique son nom, il est chargéd’une analyse globale du projet du Gouvernement qui se traduit par le « Rapport général », un document en trois Tomes de plus d’une centaine de pages et comportant de nombreux tableaux et indications. La première partie du rapport est consacrée à la situation économique générale et à l’analyse globale du budget, la deuxième traite des articles de la première partie et la dernière des articles de la deuxième partie Ce rapport permet d’amorcer la discussion du budget en le situant dans son contexte économique, social et politique. Le rapporteur général examine l’ensemble des dispositions de la première partie ainsi que les articles non rattachés de la seconde. Dans ce cadre, il propose àla commission des amendements les concernant et est chargéde défendre les positions de la commission en séance publique sur l’ensemble des amendements déposé. La commission des finances désigne également au cours du premier trimestre de l’année, des « rapporteurs spéciaux », chargés de façon permanente du contrôle de l’exécution budgétaire dans leur domaine d’attribution. Chaque rapporteur spécial est chargé de l’examen des crédits d’une mission, ou dans certains cas, d’un ou plusieurs programmes d’une même mission. Le cas échéant, il examine et présente le ou les articles du projet de loi de finances qui sont rattachés àla mission dont il est chargé.
Les rapporteurs spéciaux adressent également des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque année en vue de la préparation de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le Gouvernement a l’obligation d’y répondre par écrit au plus tard le 10 octobre. Tout ce travail débouche sur la rédaction de rapports spéciaux. D’autre part, les autres commissions interviennent à leur tour dans l’examen du budget. En fonction de leurs compétences, elles désignent des « rapporteurs pour avis » afin d’examiner les missions qui les intéressent directement. Ainsi, la commission des affaires étrangères examine-t-elle pour avis la mission « Action extérieure de l’Etat » qui aura déjà fait l’objet d’un rapport spécial de la commission des finances. Chaque mission est par conséquent examiné deux fois. Dans certains cas les deux rapporteurs appartiendront à la majorité et à l’opposition.
• L’examen en commission élargie
Afin d’éviter un examen successif du texte par la commission des finances puis par la ou les autres commissions. Une expérience a ététenté qui consiste àregrouper au sein de la commission des finances tous les interlocuteurs intéressé par le projet de loi de finances. Cette expérience se généralise petit àpetit sous le vocable de «commission élargie ». Elle réunit le ministre concerné, le rapporteur spécial de la Commission des finances, les rapporteurs des commissions saisies pour avis, les intervenants officiellement désigné par les groupes et tout député qui souhaite participer aux débats. Les réunions de ces commissions sont ouvertes àla presse et au public et font l’objet des mêmes mesures de publicité que la séance publique (retransmission télévisée, compte rendu analytique, compte rendu intégral publiéau Journal officiel, en annexe au compte rendu de la séance publique au cours de laquelle s’est déroulél’examen du fascicule budgétaire concerné). A l’issue de ces travaux, la commission élargie donne son avis sur les crédits concernés, le vote proprement dit des crédits revenant àla Commission des finances dans les conditions habituelles.
Le déficit budgétaire
Malgréla volontéde maintenir un équilibre financier, le budget des Etats modernes est rarement en équilibre. Ces derniers dépensent énormément d’argent et collectent énormément d’impôt et se trouve parfois en déficit comme le cas des pays à revenu élevé : Les Etats-Unis, Le Canada, La France et le Japon, àrevenu faible comme Madagascar.
Le financement du déficit
Le déficit public reflète la situation selon laquelle les dépenses des administrations publiques excèdent leurs recettes au cours d’une année. Ces administrations publiques sont classées traditionnellement en quatre catégories à savoir l’Etat, les collectivités territoriales, les organismes de protection sociale et assurance chômage. Le déficit public correspond donc àun solde budgétaire négatif.
Financement par impôt
Les recettes de l’Etat proviennent de deux sources : les recettes fiscales, c’est-à-dire les impôts qui forment plus de 95% des recettes totales ; et les recettes non fiscales, ce sont principalement les revenus du patrimoine de l’Etat, les revenus de l’activité industrielles et commerciales de l’Etat, les rémunérations des services rendus et les emprunts contractés par l’Etat. Par le biais des recettes fiscales, l’Etat peut s’opérer, pour financer le déficit, soit par augmentation du taux d’imposition soit par élargissement de l’assiette fiscale.
Augmentation du taux d’imposition
Le taux d’imposition peut s’étendre de plusieurs façons, il peut s’agir du pourcentage d’impôts payé par un particulier, un ménage ou une entreprise sur ses revenus. Le taux d’imposition peut aussi designer le montant d’impôts payé par un agent économique défini par rapport aux revenus, la consommation d’un produit. On peut évoquer le taux d’imposition total d’un pays en mettant en relation la valeur totale des différents impôts et la production nationale totale(PIB). Le montant de l’impôt s’obtient par la multiplication du taux d’imposition par l’assiette fiscale sur lequel cet impôt s’applique, de ce faite, l’augmentation du taux engendre la hausse du montant de l’impôt, donc celle de la recette fiscale, par conséquent la recette publique va augmenter étant donnéque la recette fiscale couvre une place majoritaire de la recette publique. L’Etat peut utiliser ce moyen pour remédier le déficit jusqu’ à ce que les ressources importent les dépenses. L’augmentation peut concerner les trois formes de recettes fiscales :
• Les impôts sur la consommation: c’est-à-dire la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) et la Taxe Intérieure de Consommations sur les Produits Énergétiques(TICPE) appliquée depuis le 1er janvier 2012 et qui remplace la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP).
• Les prélèvements sur les revenus: l’impôt sur le revenu (IR), l’impôt sur les sociétés (IS) et pour les revenus des personnes qui exercent une profession commerciale, industrielle ou artisanale à leur compte, l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux (BIC).
• Les impôts sur la propriétéet le capital: composé de la taxe foncière (prélevé par les collectivités territoriales), des impôts sur les plus-values (immobilières et mobilières), de l’ISF et des droits de mutation (enregistrement, donation, succession).
Elargissement de la recette fiscale :
L’assiette fiscale est le montant servant de base au calcul de l’impôt puisque le montant de l’impôt est obtenu par la multiplication de l’assiette par un taux. L’assiette résulte d’un choix de la matière imposable, de plus elle dépend de la constatation d’un fait générateur. Elle peut être une réalité physique (hectolitre d’alcool) ; une réalitééconomique (chiffres d’affaires, revenu) ; une réalité juridique (la propriété). Le Législateur définit l’assiette de l’impôt, c’est une compétence exclusive qui ne peut pas déléguer au gouvernement. Il choisit la matière imposable et prévoit des plusieurs techniques d’évaluation de cette dernière. Il y a trois méthodes pour évaluer l’assiette des impôts :
• La méthode normale appelé méthode directe ou réelle : cette méthode est liée au système fiscal de la déclaration contrôlée. Le contribuable déclare tous ses revenus et c’est l’administration fiscale qui va prendre en compte les charges connues du contribuable. Par exemple, pour les traitements et salaires, l’administration va prendre en compte les dépenses nécessaires àl’acquisition de ce revenu, les frais professionnels, et instauré un abattement de 10 % sur le montant brut des revenus.
• La méthode forfaitaire: il y a deux types de forfaits en matière d’évaluation de la matière imposable : un forfait collectif, notamment en matière de bénéfice agricole, et un forfait individuel, qui relève depuis 1999 du régime des micro-entreprises.
• La méthode sanction : la taxation d’office. Elle s’applique pour les contribuables gravement défaillants, qui ne répondent pas àla mise en demeure, qui ne déclarent pas leur matière imposable.
Quand on parle d’un élargissement de l’assiette fiscale, il s’agit que l’impôt ou la taxe s’appliquera désormais à un plus large éventail de biens, de service ou de revenus. Dans le cas de l’impôt sur le revenu, l’assiette est le revenu ou le bénéfice imposable ; dans le cas des taxes de vente, l’assiette est la valeur des articles assujettis à la taxe.
Le financement par emprunt
L’emprunt constitue l’une des recettes non fiscales, il correspond au volume global des dettes à plus d’un an pendant l’exercice. L’emprunt occupe, aujourd’hui, une place importante, aux côtés du prélèvement fiscal, parmi les recettes publiques. Pour financer un déficit, l’Etat possède deux sources d’emprunt, l’emprunt intérieur et l’emprunt à l’extérieur.
L’emprunt intérieur
L’emprunt intérieur se définit comme une dette contractée, à titre provisoire, par un Etat auprès de différents investisseurs moyennant contrepartie (remboursement et services d’intérêt). L’emprunt intérieur permet de couvrir les dépenses d’investissement nécessaires à l’intérêt général. L’emprunt est utilisé par les pouvoirs publics comme un instrument de politique économique pour drainer l’épargne des particuliers vers certains investissements jugés prioritaires, ou pour relancer l’activité économique en injectant des ressources nouvelles dans les circuits économiques et financiers. L’Etat possède des instruments de financement intérieur tels que:
• Les Bons de trésor par adjudication (BTA) Les BTA sont des bons, comme les obligations, représentent un titre de créance détenue par le prêteur sur l’emprunteur qui est l’Etat. Il procède àune sorte de vente aux enchères des obligations concernées. Le fait de détenir un bon du Trésor rend alors son propriétaire (investisseur-épargnant) créancier de l’Etat. De son côté, l’Etat s’engage àle rembourser àune échéance déterminé et àlui verser un intérêt.
Table des matières
INTRODUCTION
PARTIE I : CADRAGE THEORIQUE SUR LE DEFICIT PUBLIC
Chapitre I : Le budget de l’État
Section I : Lesprincipes budgétaires
Section II : Composition du budget de l’etat
Section III : L’élaboration du projet de budget
Chapitre II : Le déficit budgétaire
Section I : Le financement du déficit
Section II : Controverse théorique entre l’approche classique et keynésienne en matière de budget
PARTIE II : ANALYSE DU DEFICIT PUBLIC A MADAGASCAR (2010 à 2014)
Chapitre I : États des lieux
Section I : Les politiques appliquées:
Section II : Évolution du PIB
Chapitre II: Les entraves à l’efficacité des politiques de l’État
Section I : Problèmes liés à la structure des dépenses et des recettes
Section II : Les problèmes de financement du déficit à Madagascar : problèmes de la dette publique de 2010 à 2014
Chapitre III : Les mesures adéquates pour maitriser le déficit à Madagascar
Section I : Politique fiscale d’élargissement de la recette
Section II : Restructuration des dépenses publiques
Section III : Synthèse des mesures proposées
CONCLUSION
