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Gestion de l’eau et représentations : revue de la littérature et des questionnements
« ‘Dire les choses comme elles sont’ n’existe pas ; seules une interprétation, une sélection et la tentative de diriger le lecteur. »a (Hoggart, Lees et Davies, 2002 : 238) Notre propos dans ce travail de recherche est donc le reflet d’une lecture possible de la situation, une lecture influencée par un ancrage théorique et une position épistémologique, une position heuristique et un ensemble littéraire existant guidant notre réflexion et notre analyse.
Nous avons fait le choix d’un ancrage théorique transdisciplinaire. Nous nous sommes inscrits à la croisée de trois disciplines des sciences humaines : les sciences politiques, la géographie et la psychologie sociale, nous inspirant de l’une pour l’étude de la politique publique et des relations de pouvoir, de l’autre pour une réflexion en termes de construction de territoires de vie et d’espaces de participation, et nous servant de la dernière pour l’exploration minutieuse des représentations sociales des agriculteurs.
L’approche transdisciplinaire n’est pas une révolution des disciplines. Elle consiste à tirer les ficelles, pousser les portes laissées çà et là ouvertes mais marginales au sein des disciplines ; elle consiste à travailler aux périphéries de différentes disciplines et à aller piocher dans les unes puis dans les autres, en cherchant ce qui les rapproche plutôt que ce qui les oppose. Mais l’approche transdisciplinaire dépasse le seul mélange des disciplines et correspond à un positionnement particulier du chercheur à l’égard des participants à la recherche et de leurs savoirs. Enfin, elle repose sur un choix délibéré d’étude d’objets complexes du ‘monde réel’. « [La transdisciplinarité] est […] une approche complète de construction et d’organisation de la recherche qui permet de faire sens de différentes disciplines, du savoir scientifique et du savoir des participants à la recherche dans l’étude de questionnements complexes ancrés dans la pratique. »b (Orne-Gliemann, 2008 : 3)1 Une telle démarche transdisciplinaire n’est pas rare dans l’étude des représentations ; Moscovici (1984a) affirmait d’ailleurs qu’il n’existait pas selon lui de frontière précise entre les différentes disciplines des sciences sociales « [qui partagent] dans une large mesure un intérêt pour les interactions humaines et les groupes humains. » (Ibid. : 7) Une telle démarche transdisciplinaire n’est pas rare non plus dans l’étude de la gestion de l’eau : Mollinga (2008) qualifie la gestion de l’eau d’objet pluridisciplinaire ; Bolding (2004) parle de la gestion de l’eau comme d’un objet hétérogène et hybride ; Blanchon (2009) assimile la gestion de l’eau à un objet ‘chevelu’ au sens donné par Latour (1991, 1999, cité par Blanchon, 2009) ; autant d’exemples qui défendent une étude de la gestion de la ressource à cheval sur plusieurs disciplines, s’appuyant aussi bien sur le savoir scientifique que le savoir des participants.
Nous avons fait le choix d’une position qui lie deux points de vue heuristiques : un point de vue relativement populiste, un populisme cognitif et méthodologique tel que définit par Olivier de Sardan (1995) soit « la mise à jour de systèmes de représentations, de rationalités, de logiques, de productions symboliques, de savoirs propres au ‘peuple’ » (Ibid. : 104) ; et un point de vue intéressé par les mécanismes de domination, les processus de privation et les effets de la structure globale, un point de vue intéressé par les mécanismes d’une domination qui prend forme par la création et l’imposition de sens. Nous avons fait le choix d’une position qui lie acteur et structure. Dans cette perspective, la gestion de l’eau est un savant quilibre entre acteur et structure : à chaque niveau de décision, l’équilibre de ces deux forces affecte la formation et l’imposition des règles, le choix des formes de gestion et d’organisation et les pratiques concrètes de gestion quotidienne de la ressource. Les théories de l’acteur stratégique (Crozier et Friedberg, 1997) et de l’acteur social (Long, 1992) permettent toutes deux d’appréhender cet équilibre entre acteur et structure. La théorie de l’acteur stratégique permet de revaloriser l’individu face à la structure et de considéré les deux dans une relation dynamique d’influence et de conditionnement mutuels (Crozier et Friedberg, 1977). La théorie de l’acteur social renforce la conceptualisation de l’individu-acteur, de l’individu ‘libre’ dans la limite des contraintes de la structure. Des mots de Long (1992), la théorie de l’acteur social est « une approche […] dynamique de la compréhension du changement social […] qui met l’accent sur l’interaction et la détermination mutuelle des facteurs et relations ‘internes’ et ‘externes’ »c (Ibid. : 20). Elle attribue aux individus, mais également aux groupes et entités collectives formellement organisés ou non, un pouvoir de médiation, une qualité d’agency, c’est-à-dire la capacité de générer ou manipuler stratégiquement un réseau de relations sociales en vue de la réalisation d’ambitions propres (Long, 1992). Nous considérons donc dans cette étude l’acteur et la structure, l’individu et l collectif, dans une relation dynamique d’influence mutuelle, une influence qui rend nécessaire une étude parallèle de l’un et de l’autre, de la législation sud-africaine sur l’eau et des agents du gouvernement, des pratiques de mise en oeuvre de la réforme et des interprétations et représentations des usagers, des agriculteurs des petits périmètres irrigués en tant qu’acteurs individuels et membres d’une collectivité.
Nous avons été influencés dans la définition de notre question de recherche, de notre démarche et
de nos interprétations par un ensemble de théories et d’approches qui ont servi de cadre à la construction de notre recherche et à notre analyse. Ce chapitre est l’occasion de présenter ces théories et ces approches mais également l’occasion de présenter les réflexions et débats majeurs qui entourent de nos jours la gestion des ressources en eau et le monde du développement. La suite du chapitre sera donc organisée comme suit. Nous traiterons d’abord de l’état des questionnements sur la gestion des ressources en eau (I.1.) puis nous aborderons les théories et réflexions qui entourent les notions d’institutions, de participation et l’analyse des politiques publiques (I.2.), avant de présenter aux lecteurs la théorie des eprésentations sociales et les approches géographique et psychosociale des représentations (I.3.). Nous terminerons ce chapitre par la construction-déconstruction de la gestion de l’eau en objet social d’étude des représentations sociales (I.4.).
Etat des questionnements sur la gestion de l’eau
L’eau fascine ; elle intéresse les chercheurs sous toutes ses formes. La littérature sur l’eau est par
conséquent un vaste corpus d’articles, d’ouvrages et de rapports. Loin de nous l’intention d’aborder dans ce chapitre introductif l’ensemble des questionnements sur l’eau et sa gestion. Trois aspects spécifiques de ce domaine nous intéressent cependant particulièrement, trois aspects ou plutôt trois constats : i) il existe dans la littérature un mouvement grandissant de remise en cause de l’idée de voie unique d’organisation et de définition de la gestion de l’eau (I.1.1.), ii) il existe un corpus croissant d’écrits reconnaissant le caractère éminemment politique de la gestion et de ses choix (I.1.2.), et iii) bien que cela ne soit pas ouvertement reconnu par les chercheurs, il existe dans la littérature une définition de la gestion de l’eau à critères variables (I.1.3.).
Une remise en cause grandissante de l’idée d’une voie unique pour l’organisation et la définition de la gestion de l’eau
Nous posons la question au travers de cette recherche des représentations de la gestion de l’eau, des définitions et des perceptions associées à l’expression ‘gestion de l’eau’. Nous avons affirmé en introduction générale que la recherche a eu tendance à faire croire jusqu’à présent en l’existence d’une définition universelle de la gestion de l’eau, soit de manière volontaire en affirmant ce qui était écologiquement ou économiquement souhaitable, soit de manière plus passive en ne posant pas la question de la diversité des définitions de la gestion de l’eau. Pour les politiques comme pour les chercheurs, il est difficile de parler aujourd’hui de gestion de l’eau sans parler de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE) et l’avènement de cette philosophie a, il nous semble, largement participé à mettre sous silence d’éventuelles positions autres sur la gestion.
En discussion sur la scène internationale depuis le milieu des années 1970, la gestion intégrée préconise l’action coordonnée des différents acteurs du secteur de l’eau, dans les différents secteurs d’activité consommateurs d’eau et aux différents niveaux du schéma décisionnel. Elle préconise la prise en compte des différents facteurs économiques, écologiques et sociaux dans la formulation des politiques de l’eau. Sa philosophie fait de la gestion de l’eau une partie intégrante et fondamentale de la gestion des sociétés. Nous revenons en détail plus loin dans notre travail sur les principes concrets de la GIRE. Notons toutefois pour le moment que le concept de gestion intégrée de la ressource en eau est un concept exhaustif et conciliant qui bénéficie d’une légitimité forte sur la scène internationale. La Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement, l’Organisation des Nations Unies pour l’Agriculture et l’Alimentation (FAO), l’Union Européenne, l’Union Africaine et le NEPAD voient dans la gestion intégrée le cadre le plus approprié d’une ‘bonne gouvernance de l’eau’ (FAO, 2004) et poussent, chacun à leur niveau, pour l’adoption des principes de la GIRE à l’échelle des continents et des pays. Cet apparent consensus et cette course à l’uniformisation des politiques nationales et régionales de gestion de l’eau tend à faire croire à la possible existence d’une définition universelle de la gestion des ressources en eau. Mais il existe depuis quelques années une remise en cause grandissante de l’idée d’une voie unique d’organisation et de définition de la gestion de l’eau par la remise en cause des modèles-panacées et des concepts-nirvanas.
L’avènement des principes de la GIRE a fait naître un nouveau corpus d’études s’intéressant aux conditions de leur mise en pratique sur le terrain. Partout où la GIRE a influencé les politiques nationales de gestion, les chercheurs ont tenté d’en comprendre les conséquences pratiques et d’en évaluer le succès.
En Afrique du Sud par exemple, sur la seule question des aspects politiques et sociaux de la gestion intégrée, nous pouvons mentionner les travaux de Swatuk (2005) qui a étudié les exigences politiques d’une mise en oeuvre de la GIRE, les travaux de Schulze et al. (2004) qui ont cherché à comprendre quel était le rôle des différents acteurs du secteur de l’eau dans la mise en place d’une gestion intégrée, les recherches de Burt et al. (2006) et Lotz-Sisitka et Burt (2006) sur les conditions de participation des usagers aux processus de création des nouvelles institutions de gestion, ou encore les réflexions de Karar et Van Koppen (2004) sur le potentiel de la gestion intégrée dans la lutte contre la pauvreté. Aux côtés de ces travaux sur le potentiel réformateur de la gestion intégrée des ressources en eau, les chercheurs ont également tenté d’évaluer les récents processus d’implémentation de la nouvelle philosophie de gestion dans les pays en développement. À cet égard, les observations des chercheurs sont peu encourageantes et peu d’études à l’heure actuelle montrent une mise en pratique concluante des principes de la gestion intégrée. « Que s’est-il donc passé avec les réformes sur l’eau des pays […] qui fait qu’elles ne fonctionnent pas ? »d, s’interrogent Shah et Van Koppen (2006 : 3417). Leur question est un message que l’on trouve encore peu dans le secteur de l’eau. Sans remettre en cause de manière radicale le principe de gestion intégrée, les auteurs questionnent en effet son adéquation à la situation présente des pays en développement. D’après eux, ces pays sont caractérisés par un secteur de l’eau encore fortement informel, tandis que la mise en oeuvre d’importantes composantes du modèle de gestion intégrée dépend de l’existence ou du développement d’une économie formelle forte. Shah et Van Koppen (2006) mentionnent, par exemple, les exigences liées à la tarification de l’eau et la gestion de la demande ou encore l’importance accordée aux organisations formelles et bureaucratiques pour la gestion multi-échelle de la ressource. L’article de Shah et Van Koppen est une étude de cas de l’Inde mais les auteurs estiment que leur analyse est valable pour une grande partie des pays en développement s’étant engagés dans une application des principes de gestion intégrée. À l’occasion de la Conférence Internationale sur les leçons à tirer de la mise en oeuvre de la gestion intégrée dans les pays en développement qui s’est tenue au Cape en mars 2008, Shah a d’ailleurs appliqué cette même réflexion au cas de l’Afrique du Sud (Shah, 2008).
Si les conclusions de Shah et Van Koppen (2006) sont encore rares dans le secteur de l’eau, on observe une remise en cause grandissante à l’échelle internationale de l’usage dans le domaine des politiques environnementales et de développement de concepts-nirvanas ou de modèles d’action présentés comme des panacées, garants d’un succès universel et indépendant du contexte de temps ou d’espace de leur mise en oeuvre. Ces concepts-nirvanas ou panacées, auxquels appartient la gestion intégrée des ressources en eau, font croire en la possibilité d’une uniformisation des actions, ils font croire en l’existence de solutions miracles pour lesquelles il est possible de développer des ‘guides d’utilisation’ que les Etats n’auraient qu’à suivre à la lettre. Molle (2008) qualifie les ‘concepts-nirvana’ de constructions politiques discursives ; il les définie comme des « images idéelles représentant ce vers quoi le monde devrait tendre »e.
Il identifie deux autres types de constructions politiques discursives aux côtés des concepts-nirvana : i) les ‘rationnels’ – des « [récits] qui [fournissent] une interprétation de certains phénomènes physiques/sociaux »f – il donne l’exemple des rationnels dits scientifiques fondés, de manière plus ou moins approximative, sur les résultats d’études académiques ; et ii) les ‘modèles’ – des « réformes ou initiatives de développement qui incarnent de manière manifeste le ‘succès’ et sont considérées comme des ‘réussites’ [des ‘success stories’] »g – il donne l’exemple des agences de bassin ou encore du transfert de gestion des périmètres irrigués aux agriculteurs (IMT – irrigation management transfer).
Modèles, concepts- nirvana ou panacées (un terme utilisé par Ostrom, 2007, et Meinzen-Dick, 2007, et décrié dans la promotion des systèmes institutionnels de gestion de l’eau) tirent une grande partie de leur influence de leur lien étroit à la notion de ‘succès’. L’action du Partenariat Mondial de l’Eau (Global Water Partnership, GWP), organe de promotion de la gestion intégrée, repose d’ailleurs entièrement sur l’idée de ‘succès’ et de réussites à recopier, de ‘boite à outils’ à mettre en oeuvre. Mais le succès en politique a un côté despotique : il est présenté comme une évidence issue de conclusions scientifiques et continue à être autoalimenté par les choix et les discours des politiques qui y ont recours, sans que l’apparition d’évènements remettant en cause sa qualité de ‘succès’ ne lui retire son statut (Rap, 2006). Mais le fondement scientifique de ces panacées n’est souvent qu’une étiquette car, « bien que chacun de ces [modèles, concepts ou] approches ait été puisé dans la recherche, les rationnels politiques générés pour promouvoir une approche [ou un modèle] donné font trop souvent abstraction des limites qui ont été identifiées [par les études] ou des circonstances qui feraient que ce type [d’initiative] fonctionne correctement ou non. »h (Meinzen-Dick, 2007: 15204) Les politiques prennent des raccourcis : la recherche leur offre une vision à long terme et un objectif final jugé satisfaisant aux vues des expériences étudiées ; mais le temps long de la recherche n’est pas celui de la politique (Cleaver et Franks, 2008). Et les
politiques tentent d’atteindre ces mêmes objectifs en un temps réduit qui correspond à leur propre temporalité mais pas à celle des processus à l’oeuvre, et font par conséquent abstraction de l’ensemble des étapes ayant permis aux expériences observées de devenir ce qu’elles sont.
La question des modèles et des panacées avaient déjà été évoquées il y a plus de trente ans par Korten (1980, cité par Ostrom, 2007) et Walters (1986, 1997, cité par Ostrom, 2007). En 1990, Ostrom esquisse une critique des panacées en montrant du doigt les discours qui prônent l’existence d’une ‘seule voie’ possible (the ‘only’ way) de développement ou de gestion des ressources communes. Cette voie unique était pendant un temps la gestion gouvernementale puis la privatisation mais Ostrom considère « qu’il n’existe pas une solution unique à un problème unique mais […] plusieurs solutions pour traiter de plein de problèmes différents. » (Ostrom, 1990 : 14) La critique des panacées retrouve une résonnance aujourd’hui dans le secteur de l’eau face à la lenteur et aux difficultés récurrentes de mise en oeuvre de la GIRE mais également en complément d’une reconnaissance grandissante du caractère éminemment politique de la gestion de l’eau..
La reconnaissance progressive du caractère éminemment politique de la gestion de l’eau
‘La gestion de l’eau est politique’. Si cela semble être une évidence, cela n’a pas toujours été reconnu comme tel et ne constitue toujours pas aujourd’hui un automatisme dans le secteur de l’eau. Leterme ‘hydropolitique’ est utilisé depuis déjà plusieurs décennies pour parler des relations interétatiques autour de la ressource en eau. Dès 1979, Waterbury (cité par Mollinga, 2001) publiait une étude hydropolitique de la question du partage des eaux du Nil. On parle également souvent aujourd’hui de ‘politique de l’eau’ pour laquelle l’intérêt est croissant face aux dangers d’une crise globale de la ressource (Mollinga, 2008). Mais l’un comme l’autre terme ont longtemps été réservés à la seule échelle internationale et maintiennent la gestion de l’eau comme un objet de politique et non comme un objet politique. Gérer l’eau signifie faire un arbitrage, faire un choix. Le caractère ‘politique’ de la gestion de l’eau est là : dans le choix. Gérer signifie choisir entre une option d’action et une ou plusieurs autres.
Si le ‘choix’ est ‘politique’, Mollinga affirme que « dans le monde de l’irrigation […], [le terme] ‘politique’ est un mot connoté de manière négative. Il est associé à ‘l’ingérence’ indésirable (des politiques) dans des activités qui devraient être menées de manière ‘scientifique’ et ‘professionnelle’ (par les ingénieurs et planificateurs). »i (Mollinga, 2001 : 734) Si le ‘choix’ est scientifique, il ne peut donc pas être ‘politique’ ; la gestion n’est finalement pas un ‘choix’ mais une réaction logique à un ensemble de variables scientifiques. Le discours de négation du caractère politique de la gestion de l’eau est celui de praticiens mais il est également partagé par certains chercheurs tels Ferguson (1994, cité par Mollinga, 2008) et Harriss (2001, cité par Mollinga, 2008) qui appellent à une dépolitisation des questions de développement pour en limiter l’instrumentalisation. À cette peur du ‘politique’, Warner et Zeitoun (2008) et Mollinga (2008) estiment que vient s’ajouter, dans le secteur de l’eau, un manque de critique politique. Warner et Zeitoun (2008) expliquent, premièrement, que le lien étroit de l’eau à la vie a tendance à être utilisé par les décideurs politiques pour neutraliser toutes positions critiques : les acteurs du secteur de l’eau sont perçus comme travaillant à la résolution de problèmes qui sont de véritables ‘questions de survie’ pour les personnes et les Etats2 ; de fait, leurs réponses ‘techniques’ aux problèmes sont au-delà de toute remise en cause. Deuxièmement, l’association est forte entre politiques, chercheurs et consultants dans le secteur de l’eau et participe à l’absence du ‘politique’ dans les réflexions sur la gestion de l’eau : « le discours des sciences de l’eau appliquées au politique est rarement critique [affirment Warner et Zeitoun] – ceux au pouvoir n’aiment généralement pas discuter du pouvoir, puisque cela les obligerait à justifier leur position (Guzzini, 2005), et ceux qui travaillent en tant que consultants se retournent rarement contre ceux qui les emploient. »j (Warner et Zeitoun, 2008: 803) Mollinga (2008) estime que le lien étroit de la recherche à la formulation des politiques publiques pour la gestion de l’eau a tendance également à mener à une quasiabsence du ‘politique’ dans l’analyse du secteur.
Cette dernière décennie, l’ouverture du secteur de l’eau aux réflexions et critiques politiques est incontestable et semble continue, comme le démontre la multiplication des rencontres, panels et ouvrages collectifs faisant de l’eau politique leur focus principal. Une partie de la littérature affirmant le ‘caractère éminemment politique de la gestion de l’eau’ a tenté de redéfinir la terminologie utilisée dans le secteur afin d’ouvrir la réflexion politique à l’ensemble des échelles de la gestion. En 2001, Mollinga propose ainsi de parler de ‘politique quotidienne’ et de ‘politique des politiques publiques’ aux côtés de ‘l’hydropolitique interétatique’ et de la ‘politique à l’échelle du globe’. Un an plus tard, Turton (2002) propose de redéfinir entièrement le terme d’hydropolitique. Il estime que la compréhension tronquée de l’hydropolitique qui la réduit à une étude des conflits interétatiques autour des ressources en eau n’est pas représentative de la pluralité des travaux existants et suggère donc de considérer désormais « l’hydropolitique […] comme [traitant de] l’attribution autoritaire, dans une société, de valeurs ayant trait à l’eau. »k (Turton, 2002 : 16)
Cependant, malgré ce travail sur la terminologie, l’approche politique des discours et des travaux aux échelles les plus fines de gestion restent frileuse. Les conséquences des décisions de gestion en termes de pouvoir et de conflit ne sont encore que rarement activement adressées, et ce même lorsqu’il s’agit des composantes de la gestion les plus ouvertement ‘politiques’ telle la question des institutions de gestion de l’eau. Pourtant, Wester et Warner rappellent en 2002 que « les postulats d’échelles, de frontières, d’institutions adéquates et de procédures qui entourent [les nouveaux modèles de gestion] ne sont […] pas aussi évidents qu’ils en paraissent. Ils sont au contraire les produits de choix sociopolitiques. »l (Wester et Warner, 2002: 61 ; Italiques dans le texte original) Gérer signifie faire un arbitrage. Dans le contexte de la mise en place d’institutions, gérer signifie choisir un format d’institution plutôt qu’un autre, choisir une échelle plutôt qu’une autre, choisir en fin de compte de privilégier un groupe d’usagers plutôt qu’un ou des autres. Dans une situation de rareté de la ressource en eau, gérer signifie privilégier un usage plutôt qu’un autre, puis négocier et résoudre les conflits qui résultent de la rareté de la ressource et des choix de gestion. Le choix des frontières ‘naturelles’ de l’eau pour délimiter les territoires d’action des institutions est lui aussi un choix politique. Les frontières ‘naturelles’ des bassins versants ne sont en effet pas si ‘naturelles’ que ça3. Quels que soient la réalité technique de la gestion de l’eau ou le caractère ‘naturel’ de la ressource, la dimension de ‘choix’ des décisions de gestion existe toujours, mêmes pour les décisions les plus ‘locales’ ou ‘quotidiennes’.
Ainsi que l’affirment Mollinga, Meinzen-Dick et Merrey, «la manière dont les gens agissent dans la gestion de l’eau et la politique publique dépend de leur position, de leurs intérêts et de leur ‘lecture’ de la situation dans laquelle ils doivent agir. »m (Mollinga, Meinzen-Dick et Merrey, 2007: 705) Une repolitisation de la gestion de l’eau passe par une re-personnalisation des questions de gestion. Il s’agit de considérer les usagers, les agents publics et autres acteurs de la gestion comme des décideurs politiques, des agents mus par des priorités politiques qui leur sont propres, formées à la fois par leurs expériences passées, leurs intérêts et les représentations qu’ils ont des éléments qui les entourent. Pour cela, Mollinga (2008) propose un nouveau champ d’investigation de la gestion de l’eau : une sociologie politique de la gestion des ressources en eau qui s’intéresserait à « l’inscription sociale de la gestion de l’eau et à la gestion de l’eau comme à une pratique au sein de laquelle structure et action ‘se rencontrent’ pour reproduire et transformer la société, y compris la manière dont les hommes abordent les ressources en eau. »n (Mollinga, 2008 : 11) L’objet de la sociologie politique de l’eau proposée par Mollinga est multiple et recouvre les quatre niveaux de politique qu’il avait identifiés en 2001 : politique quotidienne, politique des politiques, hydropolitique interétatique et politique globale. Chacun de ces niveaux dispose de sa propre temporalité et spatialité (Mollinga, 2007a) mais plusieurs interrogations et difficultés auxquelles doit faire face aujourd’hui le secteur de l’eau transcendent ces divisions. L’une d’entre elles, affirme Mollinga (2007a), est la question des pérégrinations des modèles et principes de gestion de l’échelle internationale à l’échelle locale, de la politique globale à la politique quotidienne.
Une conséquence directe de la repolitisation de la gestion de l’eau, conclut Mollinga (2007a), est le besoin de « [‘déverrouiller’] le processus de transformation institutionnelle et organisationnelle des hydrocracies, afin de créer des relations plus équilibrées et productives entre gestionnaires et usagers de la ressource en eau. »o (Mollinga, 2007a : 24) Si l’on pousse la réflexion de Mollinga, un tel déverrouillage suppose la reconnaissance des relations de pouvoir et de la capacité de chaque acteur ou groupe d’acteurs à s’imposer, c’est-à-dire à imposer, au cours du processus de transformation, sa propre lecture de la situation et de l’évolution souhaitable. La lecture d’une situation s’effectue par le biais d’un ensemble de représentations et de définitions. Mais, si la multiplicité de l’eau, de ses formes, de ses usages et de ses valeurs fascine la recherche depuis déjà un certain temps – ethnologues, archéologues, anthropologues, géographes, psychologues se sont régulièrement penchés sur les « usages et images de l’eau »4 (e.g. Brombergen et Pelen, 1985 ; Commission d’Anthropologie et d’Ethnologie Françaises, 1986 ; Barraqué et al., 1995 ; Ward, 2003 ; Moser, Ratiu et De Vanssay, 2004 ; Guimier-Sorbets, 2008 ; Gibbs, 2009 ; Moser, Navarro, Ratiu et Weiss, 2010) -, la définition de la gestion de l’eau proprement dite est, de manière étonnante, relativement peu questionnée. Le poids des principes internationaux de gestion semble être tel que si leur caractère novateur ou leur bien-fondé technique sont parfois remis en cause, rares sont les études qui choisissent d’aborder les effets de leur définition et de leur mise en oeuvre sur les relations de pouvoir entre acteurs de la gestion de l’eau.
Compte tenu de l’ensemble de ces réflexions et de la définition de Turton (2002) de l’hydropolitique, nous proposons de considérer pour notre étude la gestion de l’eau comme un processus politique d’imposition de sens, d’imposition d’une lecture du monde et d’imposition d’un format d’interaction des hommes à leur environnement et des hommes entre eux.
Une définition de la gestion de l’eau à critères variables
Si l’idée qu’il puisse exister des définitions différentes de la gestion de l’eau d’un acteur à un autre du secteur ou d’un pays à un autre reste encore peu présente dans la littérature, un rapide tour d’horizon de la littérature spécialisée fait apparaitre chez les chercheurs une variété de définitions de l’expression ‘gestion de l’eau’, une variété d’interprétations et d’accents mis sur un aspect ou un autre de la gestion.
Pour les uns, il s’agit d’un objectif en soi ; pour les autres, la gestion de l’eau est un outil au service d’objectifs plus larges. Pour certains, la gestion de l’eau correspond à un petit ensemble de tâches bien précises ; d’autres l’appréhendent de manière compréhensive et l’assimilent à un objet composite. Nous avons compilé ci-dessous un petit nombre de ces définitions.
Valiron (1984) choisit de définir la gestion en termes d’échelle. Il estime que la gestion de la ressource s’opère à l’échelle régionale et qu’il convient de la distinguer du fonctionnement et de l’entretien des ouvrages qui s’effectue à l’échelle locale, ou encore de l’édiction de règles et de principes généraux de gestion de l’eau qui prend place à l’échelle nationale. La gestion de l’eau est ce qui se fait à l’échelle du bassin. Saleth et Dinar (1999b) ne parlent pas d’échelles. Ils choisissent de distinguer l’allocation et la gestion de la ressource de son développement. La gestion de l’eau est ce qui doit prévenir un usage abusif de la ressource et l’émergence de situations de détresse hydrique. La gestion doit donc, pour cela, suivre, selon eux, des considérations économiques et non politiques, qu’ils estiment être des « considérations à court terme »p (Saleth et Dinar, 1999b: 3). La gestion de l’eau correspond avant tout à une gestion des usages de la ressource.
Lenton et Muller (2009) parlent d’usages mais également d’infrastructures, d’institutions, de disponibilité de la ressource. Ils choisissent de définir la gestion de l’eau d’après son utilité : répondre au problème de rareté de l’eau, et plus particulièrement répondre au problème de rareté relative de la ressource, c’est-à-dire aux problèmes d’accès et de répartition inégale. La gestion de l’eau c’est le développement d’infrastructures pour la protection, le stockage et l’acheminement des ressources ; c’est également l’allocation des ressources entre les différents usagers et la résolution des conflits d’allocation ; c’est aussi le développement d’incitations à la conservation et la protection des ressources ; c’est enfin la mise en place des mécanismes financiers et des institutions adéquats permettant de mener à bien ces différentes tâches.
Thompson et al. (2001) choisissent, comme Lenton et Muller (2009), une définition compréhensive de la gestion mais la considèrent comme un outil au service d’objectifs plus vastes : gérer la ressource en eau suppose de « protéger, utiliser, développer, conserver, gérer et contrôler la ressource de telle manière à assurer un bénéfice social et économique optimal, de long terme et écologiquement durable pour la société. »q (Thompson et al., 2001 : 3) Enfin, Barry, Namara et Bahri (2009) choisissent la formule inverse : une définition restreinte de la gestion de l’eau comprenant la distribution et l’usage efficaces de la ressource et une organisation pour encadrer ces deux tâches à l’échelle des larges périmètres irrigués.
Au vu de ces définitions, la gestion de l’eau semble renvoyer à une échelle, un objectif et un ensemble d’outils. Elle semble renvoyer également à une position politique et épistémologique : un point de vue sur la société et le développement comme dans la définition de Thompson et al. (2001), ou un point de vue sur la place de la technique et des sciences comme dans la définition de Saleth et Dinar (1999b). Elle renvoie aussi à un objet, l’eau, que les tenants de la psychologie environnementale, une branche de la psychologie appliquée qui s’intéresse aux relations de l’homme à son environnement, estiment d’une manière générale faire l’objet de représentations variées que l’on peut classer selon deux dichotomies : utilitaires/écologiques, locales/globales (Corral-Verdugo, Bechtel et Fraijo-Sing, 2003 ; Moser, Ratiu et de Vanssay, 2004 ; Moser, Navarro, Ratiu et Weiss, 2010). Ces cinq définitions se font l’écho de positions acceptées à l’échelle internationale de définition standardisée de la gestion : conservation de la ressource, gestion de la demande, rationalisation économique, développement durable, protection des générations futures, etc. Mais différemment les unes des autres, elles mettent l’accent sur un aspect ou sur un autre, elles privilégient une interprétation plutôt qu’une autre et mettent en avant des représentations différentes des composantes de la définition standardisée de la gestion de l’eau.
Table des matières
INTRODUCTION
Une étude de représentations
‘Remettre en cause les idées reçues’
Deux chantiers de recherche pour un travail transdisciplinaire en quatre parties
CHAPITRE 1 – GESTION DE L’EAU ET REPRÉSENTATIONS : REVUE DE LA LITTERATURE ET DES QUESTIONNEMENTS
I. 1. Etat des questionnements sur la gestion de l’eau
I. 1. 1 Une remise en cause grandissante de l’idée d’une voie unique pour l’organisation et la définition de la gestion de l’eau
I. 1. 2 La reconnaissance progressive du caractère éminemment politique de la gestion de l’eau
I. 1. 3 Une définition de la gestion de l’eau à critères variables
I. 2. Une question d’institutions, de participation et de politiques publiques
I. 2. 1 Institutions, organisations et coopération
I. 2. 2 Participation et développement participatif
I. 2. 3 La négociation et l’interprétation : deux aspects indissociables de la mise en place des politiques publiques
I. 3. Des approches multiples des représentations sociales
I. 3. 1 Origines et définitions des représentations sociales
I. 3. 2 Les approches géographiques des représentations
I. 3. 3 La théorie des représentations sociales en psychologie sociale
I. 4. (Dé)construire la gestion de l’eau en un objet social multiple
I. 4. 1 Particularités d’une étude communautaire des représentations de la gestion de l’eau auprès d’agriculteurs de petits périmètres irrigués L’usage de la psychologie sociale dans un contexte de développement Représentations, eau, gestion et coopération locale Géographie et représentations de la gestion
I. 4. 2 Cinq angles d’étude de la gestion de l’eau
PREMIÈRE PARTIE – LE CONTEXTE
CHAPITRE 2 – LES PETITS PÉRIMÈTRES IRRIGUÉS, DE LEUR CRÉATION A LA MISE EN PLACE DES PREMIÈRES WATER USER ASSOCIATIONS : UNE VOCATION INCERTAINE
II. 1. La création des petits périmètres irrigués sous l’apartheid : une logique de développement contrôlé pour un territoire de ségrégation
II. 1. 1 Des bantoustans aux anciens homelands : retour sur la construction de l’héritage territorial des petits périmètres irrigués Survivance des frontières et réflexions sur une littérature politisée de la ségrégation Un arsenal législatif pour la création d’entités territoriales ‘indépendantes’
II. 1. 2 Les politiques agricoles à l’origine de la création des petits périmètres irrigués, d’une logique de développement à une logique d’aménagement des bantoustans De la contrainte à la restructuration : évolution des programmes de ‘développement’ des homelands Retour sur le rapport de la Commission Tomlinson (1955), un texte fondateur pour la création et l’organisation des petits périmètres irrigués
La création des petits périmètres irrigués : une vocation incertaine
II. 2. Les petits périmètres irrigués comme objets de développement : transferts de gestion et indépendance institutionnelle dans le cadre des programmes de revitalisation des périmètres (1998-2005)
II. 2. 1 De l’ambition de créer des petits périmètres irrigués autonomes et économiquement rentables
Restructuration et irrigation management transfer (IMT)
Du Water Care Pilot Program à RESIS Recharge
Une ’réhabilitation participative’ des petits périmètres irrigués
L’approche ‘clé-en-main’ des consultants
Un format complexe d’organisation pour la représentation des agriculteurs
II. 2. 2 De l’ambition à la concrétisation d’une revitalisation des petits périmètres irrigués
Des moyens insuffisants au développement d’une activité économique rentable des petits
périmètres irrigués
Les défauts de participation de la « réhabilitation participative »
À RETENIR
CHAPITRE 3 – LE NATIONAL WATER ACT : ENTRE NOUVEAUTÉS, CONTINUITÉS ET MODÈLES INTERNATIONAUX DE GESTION DE L’EAU
III. 1.Une histoire d’influence des principes internationaux
III. 1. 1 La gestion intégrée comme pierre angulaire du National Water Act
III. 1. 2 Une tradition de principes de gestion « empruntés »
III. 2.Une réforme dans la continuité
III. 2. 1 Continuité des acteurs
III. 2. 2 Continuité des idées
III. 3.Un outil de rédemption nationale
III. 3. 1 La réunification du territoire national
III. 3. 2 Une gestion pour tous
III. 3. 3 Un discours de légitimation aux effets « d’écran de fumée »
À RETENIR
DEUXIÈME PARTIE – LA POLITIQUE PUBLIQUE DE L’EAU
CHAPITRE 4 – WATER USER ASSOCIATIONS ET GESTION LOCALE DE L’EAU AU SEIN DU SYSTÈME DE GESTION SUD-AFRICAIN
IV. 1. Les water user associations : institutions communautaires ou institutions d’Etat ?
IV. 1. 1 Une organisation écartelée entre deux visions
IV. 1. 2 « Co-operative associations of individual water users” ‘Water user associations’ : une expression empruntée à la tradition internationale de gestion des périmètres irrigués
Quelle identité pour les usagers des water user associations ?
IV. 1. 3 Un troisième pilier institutionnel
Genèse d’un glissement d’interprétation
Implications d’un glissement d’interprétation
IV. 1. 4 Une organisation ‘interface’ entre Etat et usagers ?
IV. 2. La réalité multiple des water user associations
IV. 2. 1 Trois pratiques (ou plus) sous une même appellation
IV. 2. 2 Une échelle d’action variable des water user associations
IV. 2. 3 Des problèmes de mise en oeuvre
Une naïveté des politiques, des exigences changeantes et inadaptées
IV. 3. Objectifs et fonctions des water user associations : des perceptions en débat
IV. 3. 1 Les fonctions-papier des water user associations
IV. 3. 2 Des water user associations organes de quelle gestion de l’eau ?
Des perceptions multiples de la gestion de l’eau
La notion de contrôle dans le définition de la gestion de l’eau
IV. 3. 3 Des water user associations organes de coopération locale
À RETENIR
CHAPITRE 5 – LA PARTICIPATION DES PETITS PÉRIMÈTRES IRRIGUÉS DANS LE SYSTÈME DE GESTION DE L’EAU DU PAYS
V. 1. Trois générations de water user associations pour les petits périmètres irrigués : la définition d’espaces de participation
V. 1. 1 Water user association unique : un organe de représentation et de gestion des petits périmètres irrigués dans le cadre des transferts de gestion
V. 1. 2 Water user association concentrée et water user association élargie : des organes financièrement autonomes de rassemblement et de coopération d’usagers multiples Vers une rationalisation des WUA
Elargir les échelles pour élargir l’impact des WUA
V. 1. 3 Des water user associations de plus en plus larges, des préoccupations locales de plus en plus lointaines
Un éloignement qui se creuse entre échelles d’actions des WUA et préoccupations locales
des PPI
Une capacité d’action des petits agriculteurs de plus en plus restreinte
V. 2. La question de la réforme des petits périmètres irrigués : les moyens d’une participation reconnue
V. 2. 1 Les conditions d’une réforme des petits périmètres irrigués : responsabilités partagées et potentiel agricole
Une responsabilité partagée entre le Département des Eaux et le Département d’Agriculture
Eau, terre et ‘ruralité’ : la question du potentiel agricole des petits périmètres irrigués
V. 2. 2 Les contradictions d’une réforme des petits périmètres irrigués : changement ou statut quo ?’
Objectifs du développement rural
Modalités de développement : projets communautaires localisés vs croissance économique à grande échelle
Une réforme foncière des anciens homelands en suspens
V. 3. Les petits périmètres irrigués au travers du regard des agents de la politique publique : les acteurs ‘perçus’ de la participation
V. 3. 1 Un biais sociotechnique persistant
V. 3. 2 Des petits périmètres irrigués objets aux petits périmètres irrigués acteurs ?
À RETENIR
TROISIÈME PARTIE – LES AGRICULTEURS DES PETITS PÉRIMÈTRES IRRIGUÉS
CHAPITRE 6 – TROIS TERRAINS D’ÉTUDE : LA MISE EN PLACE DE LA RECHERCHE
VI. 1. Le choix des périmètres
VI. 1. 1 Trois petits périmètres irrigués à l’image des trois générations de water user associations
VI. 1. 2 L’identification de « territoires de problème »
VI. 2. Thabina : un périmètre et une water user association uniques pour un premier essai des méthodes de recherche
VI. 2. 1 Le périmètre irrigué de Thabina
Situation géo-politique et présentation pédoclimatique
Création, agencement et évolution du périmètre
VI. 2. 2 Revitalisation du périmètre et création de la water user association de Thabina ..
Réhabilitation et transfert de gestion à Thabina
La gestion du périmètre
VI. 3. Nzhelele : un projet de cluster en devenir, une water user association de papier
VI. 3. 1 Les périmètres irrigués de la vallée de la rivière Nzhelele
Situation géo-politique et présentation pédoclimatique
Création des périmètres (histoire)
Les treize périmètres irrigués de Nzhelele
VI. 3. 2 Présentation des cinq périmètres sélectionnés Mphephu
L’ensemble Raliphaswa/ Vhutuwangadzebu/ Mandiwana/ Mamuhohi
Inondations et revitalisation
VI. 3. 3 Institutions de gestion et water user association
VI. 4. New Forest : un périmètre qui fait l’objet d’un projet de water user association élargie 259
VI. 4. 1 Le périmètre irrigué de New Forest
Situation géo-politique et présentation pédoclimatique
Création du périmètre
Organisation technique du périmètre
VI. 4. 2 Institutions de gestion et water user association
Organisation institutionnelle et revitalisation
Projet d’une water user association élargie
À RETENIR
CHAPITRE 7 – METHODOLOGIE DU TRAVAIL DE RECHERCHE COMMUNAUTAIRE : LA GESTION DE L’EAU COMME UN ENSEMBLE D’IDÉES EN ACTION
VII. 1.Discours et images de gestion : les méthodes de l’étude communautaire
VII. 1. 1 Interactions d’enquête et réflexivité
D’une relation chercheure-participant à une relation écolière-assistant
Une interaction ‘relayée’ : le recours à un interprète
VII. 1. 2 Triangulation de méthodes et continuum de participation
VII. 1. 3 Observation, questionnaire et entretiens
VII. 1. 4 Associations libres
VII. 1. 5 Photographie et cartographie participatives
Introduction à l’activité de photographie participative
L’activité de cartographie participative
Valorisation des photographies
VII. 2.La photographie participative au service de l’étude des représentations sociales
VII. 2. 1 Le pouvoir par l’image
VII. 2. 2 La représentation par l’image
VII. 2. 3 Le discours par l’image
VII. 2. 4 La gestion de l’eau par l’image
À RETENIR
CHAPITRE 8 – THABINA, NZHELELE ET NEW FOREST, TROIS PÉRIMÈTRES SUR UN CONTINUUM : IDENTITÉ ET PRATIQUES DES AGRICULTEURS
VIII. 1.Tableau démographique des participants à l’étude communautaire
VIII. 1. 1 Les agriculteurs de Thabina
Echantillonnage
Démographie
Accès à l’eau domestique
VIII. 1. 2 Les agriculteurs de Nzhelele
Echantillonnage
Démographie
Accès à l’eau à usage domestique
VIII. 1. 3 Les agriculteurs de New Forest
Echantillonnage
Démographie
Accès à l’eau à usage domestique
VIII. 2.Activité agricole : pratiques et systèmes d’existence
VIII. 2. 1 La pratique de l’agriculture à Thabina
VIII. 2. 2 La pratique de l’agriculture à Nzhelele
Caractéristiques foncières
Production agricole
Elevage
VIII. 2. 3 La pratique de l’agriculture à New Forest
Caractéristiques foncières
Production agricole
Elevage
VIII. 2. 4 L’agriculture comme élément fondateur d’un système complexe d’existence
VIII. 3.Irrigation : pratique et conflits
VIII. 3. 1 Les techniques d’irrigation
VIII. 3. 2 Le partage de l’eau d’irrigation : règles et fréquence
VIII. 3. 3 Enjeux et conflits de partage
À RETENIR
CHAPITRE 9 – LA RESSOURCE EN EAU ET LA GESTION DE L’EAU AU COEUR DES REPRÉSENTATIONS DES AGRICULTEURS DES PETITS PÉRIMÈTRES IRRIGUÉS
IX. 1. Méthodes d’analyse
IX. 1. 1 Les associations libres : analyse prototypique et classification hiérarchique
Une analyse descriptive des représentations
La préparation des données
L’analyse prototypique
La classification hiérarchique
IX. 1. 2 La photographie participative : analyse de corrélation et analyse thématique, des images et des discours
Analyse visuelle
Analyse de commentaires
IX. 2. Eau, gestion et usage
IX. 2. 1 Eau et usage
IX. 2. 2 Gestion et usage
IX. 2. 3 Un usage de l’eau qu’il ne faut pas montrer
IX. 3. Eau, gestion et infrastructures
IX. 3. 1 Eau des rivières ou eau des canaux ?
IX. 3. 2 Infrastructures et automatisation de la gestion
IX. 4. Institution, gestion et politique
IX. 4. 1 Les fondements de la légitimité de l’institution de gestion
Le rapport des agriculteurs à l’institution de gestion
Le travail des comités comme fondement principal de leur légitimité
IX. 4. 2 Les fonctions de l’institution de gestion
Les gestionnaires des périmètres ? Responsabilité de la maintenance et de son financement
Un rôle multiple
Les gestionnaires de la ressource ?
IX. 4. 3 Le ‘territoire de problèmes’ de l’institution de gestion
IX. 5. Une gestion sans contrôle
IX. 5. 1 L’expression d’un biais culturel ?
IX. 5. 2 L’expression d’un pouvoir de gestion insaisissable ?
À RETENIR
QUATRIÈME PARTIE – POUVOIRS ET DIRECTIONS
CHAPITRE 10 – QUELLE FORME DE GESTION LOCALE DE L’EAU POUR LES PETITS PÉRIMÈTRES IRRIGUÉS D’AFRIQUE DU SUD ?
X. 1. Pouvoir et gestion de l’eau
X. 1. 1 Définition, notion de contrôle et relations de pouvoir
X. 1. 2 « Injonction à la participation » ou question d’empowerment
X. 2. Objets et territoires de gestion
X. 2. 1 Une gestion de la ressource ou de ses usages
X. 2. 2 Vers une gestion de l’eau à l’échelle de ‘territoires de problème’
X. 3. Réconcilier l’empreinte institutionnelle de la gestion de l’eau et celle de la gestion des petits périmètres irrigués
X. 3. 1 Faire coexister deux représentations de la gestion des ressources en eau
X. 3. 2 Une nouvelle échelle d’action et de gestion locale de l’eau
Un nouveau rôle pour les comités d’irrigation existants des petits périmètres irrigués
Des water user associations comme organes de négociation plutôt que de consensus
X. 3. 3 Les limites de notre approche et les questionnements en suspens
CONCLUSION
Liste des Dates et Textes de Loi Clés
Bibliographie
Annexes
