VERS UNE MEILLEURE ADÉQUATION DU PÉRIMÈTRE DE L’OUTIL AU PÉRIMÈTRE DE L’AIRE FONCTIONNELLE

L’inadéquation des outils préexistants aux périmètres des city-regions et des aires métropolitaines

De nombreux enjeux dépassent les frontières administratives… Les différentes activités humaines et les interactions qui existent entre elles (comme par exemple les déplacements domicile-travail – et notamment leur allongement, selon l’INSEE 14 –, les loisirs, les parcours résidentiels, les aires de chalandise, etc.), dépassent aujourd’hui largement des frontières institutionnelles les plus petites. Il y a également eu un changement, durant les années 90, dans le domaine économique qui participe de cette recomposition des territoires. La différence de niveau d’emplois entre la capitale et le reste de la France diminue et les activités se concentrent dans les régions métropolitaines (dans les grandes villes ainsi que dans leurs périphéries). Le modèle taylorien (prônant la séparation des différentes fonctions que sont la conception et la production) est abandonné, la manière dont la production s’organise est modifiée. Les activités économiques ne sont alors plus « ponctuelles » mais s’organisent en réseaux, les relations horizontales deviennent plus déterminantes que les relations verticales, les comportements de tous les acteurs économiques s’inscrivent dans les modalités de la concurrence internationale (Veltz, 2000). Dans ce contexte, l’ensemble des flux économiques et les imbrications qu’ils supposent concerne à la fois les aires métropolitaines – qui dépassent le cadre territorial stricto sensu des villes – et le reste du monde. L’espace des firmes et les espaces institutionnels publics sont désormais largement dissociés, ce qui pose la question de la place de l’intervention publique et de son niveau pertinent (Veltz, 2000). En un siècle la France a connu un profond changement, aussi les territoires institutionnels ne correspondent plus aux territoires vécus. Cette évolution se traduit, selon Pierre Veltz, par :  Le resserrement de la croissance sur les grandes aires métropolitaines, avec les secteurs les plus créateurs d’emplois ;  La remontée des inégalités territoriales inter et intra-agglomérations ;  Moins de macro-différences entre les territoires, mais davantage de micro-différences, « un territoire plus homogène et plus fracturé » ;  Un affaiblissement des relations entre les pôles et leur arrière pays (relations verticales) ;  De plus en plus de relations horizontales de pôle à pôle, constituantes d’un territoire de réseaux ;  La progression des exclusions. La France a hérité d’un monde institutionnel âgé de plus de 100 ans alors qu’elle vit dans un monde urbain qui essaye d’y trouver sa place et ses repères. À cet effet, Marcel Belliot15 explique :« Autrefois, vous aviez la ville-centre, la ville éponyme qui donnait son nom à l’ensemble du territoire. Aujourd’hui, cette ville éponyme représente au maximum 20 à 30 % de la population de l’aire urbaine ; et même si nombreux sont ceux qui continuent à affirmer qu’ils habitent « telle ville », en réalité leur domicile se situe à 10 ou 20 kilomètres. Autrefois également, on trouvait la ville et ses faubourgs – les banlieues qui se sont développées en continuité avec la ville. Aujourd’hui, cet ensemble urbain qui constitue l’agglomération – et qui essaye de se structurer en intercommunalité – ne représente que 50 à 70 % de la masse urbaine réelle du territoire. Une partie de la « matière urbaine » est à l’extérieur de la ville éponyme, mais aussi « hors les murs » de la commune d’agglomération ».

… Et les outils actuels semblent dépassés

De nombreux outils de planification du territoire ne paraissent pas convenir aux régions métropolitaines. Les SCoT sont adaptés à l’échelle des aires urbaines, mais les aires métropolitaines se composent de plusieurs agglomérations. Lorsque l’État estime qu’une partie du territoire national présente des enjeux importants (en termes de développement, de protection ou de localisation des grands équipements, des infrastructures ou des transports par exemple), il met en place une DTA (actuellement au nombre de 7, dont 6 approuvées et 1 en cours d’élaboration) cependant toutes les métropoles françaises ne sont pas couvertes et pour celles qui le sont, le territoire ne correspond pas forcément à celui de la région métropolitaine (c’est le cas par exemple pour l’aire métropolitaine lyonnaise). Les pays urbains (constitués d’une agglomération – comme définie par la « loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale » dite loi Chevènement – et de communes ou d’intercommunalités rurales organisées en Pays) constituent au mieux une partie d’une région métropolitaine plus globale. D’autres documents existent, à d’autres échelons, comme par exemple les SRADT 16 (qui fixent les orientations de développement à moyen terme en veillant à la cohérence des projets d’équipement avec la politique de l’État et des collectivités territoriales qui ont une incidence sur l’aménagement et la cohésion du territoire régional), mais d’une part ils sont élaborés à l’échelle régionale (les régions métropolitaines ne respectant pas ses limites et pouvant couvrir une partie des territoires de plusieurs régions) et toutes les régions n’ont pas encore adoptées ce type de documents non-prescriptifs. Les territoires couverts par les SCoT semblent aujourd’hui (comme ceux couvert par l’intercommunalité à fiscalité propre) dépeindre une géographie en déphasage complet avec la carte des territoires vécus (Vanier, 2008). En Angleterre plusieurs outils de planifications existent. On peut par exemple citer les LAA (qui seront détaillés dans les parties suivantes), dont la surface d’action est cependant limitée aux frontières administratives des autorités locales. En 2004, le Planning and Compensation Act introduit la région comme niveau de planification stratégique. Les stratégies spatiales régionales (RSS17) ont pour objectifs de coordonner les politiques dans les différents secteurs que sont le développement économique, le transport, le logement, les déchets, les services médicaux, l’éducation et la criminalité (Farthing, 200918). Cependant l’un comme l’autre, ne prennent pas (ou peu) en compte l’échelle subrégionale que représente les city-regions.