Un monopole ministériel affaibli par l’internationalisation croissante de l’action gouvernementale

Les « Affaires étrangères » ont été définies, dès l’introduction générale de la présente étude comme le département qui « rassemblent les affaires relatives aux rapports de l’Etat avec les Etats étrangers ou les organisations internationales. La notion englobe les relations avec les chefs d’Etat et de gouvernement, avec les membres des gouvernements étrangers et les agents diplomatiques et consulaires de ces derniers, avec les plus hauts fonctionnaires des organisations intergouvernementales ; elle comprend aussi la conduite des négociations en vue de la conclusion des traités et plus généralement la défense des intérêts de l’Etat ou la protection de ses ressortissants dans les rapports avec les gouvernements des pays tiers »2126. On avait porté, alors, l’attention sur le cadre institutionnel problématique dans lequel étaient instrumentalisées les activités propres aux Affaires étrangères. Pourtant, d’un point de vue matériel, on peut regretter également l’omission de la charge historique du ministre des Affaires étrangères à savoir, la coordination administrative de la correspondance diplomatique de la France. Elle est, certes, moins ostentatoire que les compétences diplomatiques sus-évoquées, mais elle tout aussi essentiel à la pérennisation du rayonnement  pour les « Affaires étrangères » de la Vème République. Du moins est-ce ainsi que le présente la doctrine gouvernementale. « Comme d’autres pays le font ou l’on déjà fait, la France doit faire évoluer, en les adaptant aux nouvelles donnes internationales, les méthodes et les outils de son action extérieure. (…) Le Ministère des Affaires étrangères est au cœur d’un système interministériel de prise de décisions, auquel il apporte un savoir-faire politique et un réseau ancré dans le terrain extérieur », peut-on lire dans le Livre blanc sur les Affaires étrangères.

L’importance accordée par l’Exécutif suprême à la coordination d’ensemble des relations extérieures met particulièrement en relief l’insuffisance de la définition matérielle des « Affaires étrangères » qui a introduit ce paragraphe. A trop se focaliser sur les rapports ambigüs que leur responsable entretient avec la gouvernance – et donc sur son rôle d’exécutant – on en vient à oublier que le ministre est administrativement à la tête du second réseau diplomatique au monde. Son maillage le présente davantage sous une forme plus 20072127. L’importance accordée par l’Exécutif suprême à la coordination d’ensemble des relations extérieures met particulièrement en relief l’insuffisance de la définition matérielle des « Affaires étrangères » qui a introduit ce paragraphe. A trop se focaliser sur les rapports ambigüs que leur responsable entretient avec la gouvernance – et donc sur son rôle d’exécutant – on en vient à oublier que le ministre est administrativement à la tête du second réseau diplomatique au monde. Son maillage le présente davantage sous une forme plus.

La faute incomberait à un effet « mécanique » attaché à la volonté de Matignon de centraliser les décisions gouvernementales entre les mains du Premier ministre et de son cabinet. Le Professeur Guy CARCASSONNE souligne les subtilités de ce phénomène: « plus on dilue, plus on concentre, observe-t-il. Plus le pouvoir gouvernemental est partagé entre un grand nombre de ministres, moins chacun d’eux peut agir sans l’accord d’au moins un autre et souvent, davantage, plus fréquent est donc l’appel à Matignon (…). Au contraire, en présence d’un nombre réduit de ministres, chacun d’eux a plus de chances soit d’être autosuffisant, soit de négocier de puissance à puissance avec tel ou tel de ses collègues, ne laissant au Premier ministre que l’ascendant personnel qui peut être le sien pour éviter que les grands responsables concluent, entre eux et sans lui, des pactes ou des accords momentanés, comme en faisaient les seigneurs de la guerre sous le regard impuissant d’un empereur903. « Un diplomate d’avant l’autre guerre, revenant hanter le Quai d’Orsay, aurait sans doute quelque mal à s’y reconnaître aujourd’hui »2132. Contemporaine à la première décennie de la Vème République, cette observation n’a pas perdu de son acuité aujourd’hui : en 1914, le budget du Quai d’Orsay, converti en unités monétaires constantes, s’élevait à 46 millions2133 ; 904. Toutefois, aussi loin que s’étendent les bornes administratives des Affaires étrangères, l’administration qui les abrite ne peut échapper aux exigences de la L.O.L.F. Sur ce point, le poids historique du Ministère ne facilite guère la mise en œuvre des réformes administratives et budgétaires impulsées par la loi organique de 2001. Elle pose, en des termes concrets, la problématique de la conciliation de la modernité administrative et de la bipolarité traditionnelle de l’action extérieure de l’État. Sa résolution met, ainsi, directement en jeu l’autorité du ministre au sein de son département. Or, si l’on se réfère à l’importance.