La mise en œuvre locale d’une stratégie de prévention du risque d’inondation

Le concept de mise en œuvre que nous allons définir peut recouvrir des réalités assez différentes. Selon une approche « topdown », il assez facilement concevable lorsque le socle décisionnaire est clair et précis. Mais nous avons vu toutes les limites de cette approche dès lors que la sphère de la décision est confuse, les objectifs peu précis ou le jeu d’acteur stratégique complexe. Tel est le cas avec le Plan Loire et la stratégie Loire moyenne comme nous l’avons présenté dans la partie I. La mise en œuvre du SKDP hollandais souligne selon un premier aperçu que la mise en œuvre est quelque chose de complexe, scène d’affrontement des objectifs globaux et locaux. Dans le cas de la Loire moyenne, nous avons considéré comme mise en œuvre des projets dont les enjeux ont été considérés comme prioritaires au sein de la stratégie Loire moyenne, qui s’inscrivent pleinement dans les objectifs du Plan Loire et qui s’appuient, au moins en partie, sur les ressources de celui-ci. Ils sont l’expression de scènes locales du risque d’inondation et des politiques de prévention (cf. partie II) au sein desquelles vont s’exprimer, selon la nature des acteurs en présence, des perceptions différentes, parfois antagonistes, d’autres fois complémentaires (même si les protagonistes n’en sont pas toujours conscients). La mise en œuvre en tant que confrontation au réel interroge, parfois de façon abrupte, la pertinence des politiques réfléchies à une échelle plus globale (bassin versant ou Loire moyenne). À condition de ne pas tenir une position trop stricte qui chercherait à évaluer ces mises en œuvre locales sous le seul angle d’un éventuel écart à une norme (alors même que le socle décisionnaire global n’est pas clair), elles éclairent de façon pertinente les atouts et difficultés à rendre effective une approche transversale et intégrée de la prévention du risque d’inondation. 

Le concept de mise en œuvre

La critique d’une approche trop rationnelle de la stratégie telle que relatée par H. Mintzberg est liée à celle de l’approche classique de la mise en œuvre des politiques publiques selon les constats établis par la sociologie des organisations (à laquelle appartient H. Mintzberg; (Mintzberg, 1982)). La mise en œuvre peut être considérée classiquement comme une composante ou une phase des politiques publiques. Selon Meny et Thoenig, une politique publique, « c’est tout à la fois une décision politique, un programme d’action, des méthodes et des moyens appropriés, une mobilisation d’acteurs et d’institutions pour l’obtention d’objectifs plus ou moins définis »(Meny & Thoenig, 1989). Et « la mise en œuvre désigne la phase d’une politique publique pendant laquelle des actes et des effets sont générés à partir d’un cadre normatif d’intentions, de textes ou de discours. » (Ibid., p. 233). La mise en œuvre peut également être considérée comme le passage d’un plan à la réalité, une confrontation au réel : « implementation : represents the conscious conversion of policy plans into reality. It is the « follow-through » component of the public policy-making process. There often exists a substantial gap between the passage of new laws or rules and their application. This gap can cause havoc with the policy-making process » (Gerston, 2004). Longtemps, la mise en œuvre aurait été minorée par les politistes, mettant plus volontiers l’accent sur la construction de la décision (Meny & Thoenig; op.cit). Cette approche classique s’appuie sur : – une reconnaissance de la primauté de l’autorité décisionnaire, du sommet sur la base, selon une vision hiérarchique ; – une stricte distinction entre l’univers politique (où se construit la décision) et le monde administratif, domaine de l’exécution, qui ne peut représenter un véritable enjeu du fait de ses moteurs d’action présupposés (neutralité, professionnalisme et intérêt général) ; – et la poursuite d’une efficience dans la mise en œuvre qui se mesurerait à la faiblesse des écarts entre la décision et les résultats observés Une telle approche classique de la mise en œuvre renvoie à une vision descendante ou « topdown » de l’action publique, qui ne prendrait pas corps « sur le terrain » mais préexisterait à son exécution. Il s’agit d’une vision centrifuge et unidirectionnelle où du centre décisionnaire et politique qui la conçoit, l’action publique est transférée pour prendre forme au sein d’une périphérie exécutrice et gestionnaire. La phase de mise en œuvre, qui correspond à cette déclinaison périphérique et relève du champ du management se traduit par un glissement des enjeux : les objectifs sont déclinés en moyens, la politique fait place à la technique et les enjeux conflictuels propres à la sphère décisionnaire disparaissent au profit d’une rationalité plus neutre propre aux gestionnaires.

La problématique de l’échelon local dans la prévention du risque d’inondation

L’échelon local est au cœur de notre problématique sur la mise en œuvre d’une stratégie globale de prévention du risque. Contrairement à d’autres champs investis par la géographie appliquée ou les sciences politiques comme la politique de la ville, la place du local n’est pas forcément évidente dans le domaine des risques d’inondation. En effet, les scientifiques et les mouvements écologistes traitant de la gestion des fleuves ou des eaux se sont mobilisés à partir des années 60-70 pour que s’instaure une territorialisation des politiques de gestion de l’eau à l’échelle du bassin versant, en tant que territoire hydrologiquement pertinent (Ghiotti, 2006). Cette approche a été renforcée par la reconnaissance de « l’eau-milieu » au détriment de la seule approche de « l’eau-ressource » (ibid.). Conjointement, la notion 268 Partie III d’hydrosystème, issue du monde scientifique (Bravard & Petit, 2000) s’est imposée aux gestionnaires. Ainsi que ce soit dans la gestion de l’eau en général, ou la prévention du risque d’inondation, le bassin versant s’est imposé comme l’échelle pertinente d’action, comme en témoignent les différents textes réglementaires relatifs à la question (lois sur l’eau de 1984, 1992, directive cadre européenne de 2000; voir partie II). Encore faut-il savoir de quoi parle-t-on sous le vocable local. Pour nous, l’échelon local regroupe les échelles infracommunales, communales et intercommunales. Au-delà, et dans l’esprit de notre recherche très territorialisée, il nous semble difficile de parler d’échelon local, notamment pour des échelles départementales ou de sous-bassin versant. On parlera plutôt d’acteurs ou d’échelles intermédiaires. Les échelles plus vastes notamment les grands bassins versant seront parfois désignées sous l’appellation de « globales ». Cette classification peut-être contestée. Quoiqu’il en soit, vouloir travailler spécifiquement à l’échelle locale (comme nous l’entendons) dans la gestion de l’eau et plus encore dans la prévention des inondations peut-être encore aujourd’hui mal vu; le risque perçu étant de retourner dans une situation qui a longtemps prévalu, à savoir une négation des logiques hydrologiques et par la même une gestion non durable de l’eau voire une aggravation globale du risque d’inondation. Mais dans le champ de la géographie appliquée et plus particulièrement de l’aménagement et du développement territorial, « le palier local serait devenu un immense chantier de construction sociale qui se caractérise par la montée des mouvements de citoyens, par la réforme des institutions politico-administrative et par la multiplication des recherches sur le développement local »(Simard, 2001), p. 148. L’intérêt de l’échelle locale, dans un contexte de plus en mondialisée et de généralisation de la mobilité des individus, qualifié de post-moderne, reposerait sur la recherche du rétablissement de liens sociaux (Klein, 1997) et de construction d’un nouveau contrat géographique pour une habitation durable des territoires (Ferrier, 1998). Ainsi l’échelon local, au cœur du mouvement de territorialisation des politiques publiques est l’échelon de l’action mais aussi de la construction des solidarités effectives…. En matière de prévention du risque d’inondation, l’échelon local ne serait pas alors qu’un niveau support ou bénéficiaire de la mise en œuvre d’une politique globale selon une approche topdown mais pourrait être également l’échelon facilitant l’émergence de solutions innovantes au risque. C’est à ce titre qu’il peut apparaître comme l’échelon propice à la construction de projets de développement durable des territoires inondables.