UNE STRUCTURE INSTITUTIONNELLE A DEUX NIVEAUX

Echelle nationale et européenne : une prise en compte globale d’un risque local

L’Etat, un acteur présent à tout moment au niveau national pour une gouvernance paternaliste Au niveau national, la gestion du risque d’inondation est divisée en trois pôles : § La prévention assurée par le ministère de l’écologie ; § La sécurité civile assurée par le ministère de l’intérieur ; § La réparation assurée par le ministère de l’économie et des finances ; Par ce fait, l’Etat assure sur l’ensemble du territoire national : § la diffusion de la connaissance § la surveillance § la réglementation via le contrôle préfectoral § la diffusion de l’information préventive § le pilotage des plans de secours sur l’ensemble de la zone sinistrée b ) Une gouvernance théorique descendante ad hoc … La politique actuellement menée en France tend à privilégier la prévention à la protection et à la réparation pour faire progresser la gestion de la crise1 . Sa construction s’est faite en plusieurs étapes, apportant chacune un élément supplémentaire dans la gestion du risque avec une prise en compte du risque dans l’urbanisme à partir de la deuxième moitié du 20ème2Jusqu’à la loi du 22 juillet 1987 relative au droit à l’information préventive des citoyens3 , seule la relation des biens au risque d’inondation est réellement abordée par la réglementation. Ce rapport est limité, avant la loi 82-600 du 13 juillet 1982, à un simple aspect urbanistique. Les Plans de Surfaces Submersibles (PSS) 4 qui résultent du décret-loi de 1935, l’article R111-3 du Code de l’Urbanisme de 1955 qui définit les périmètres de risque et les Plans d’Exposition aux Risques (loi de juillet 1982) considèrent les biens (bâtiments, aménagements) sur le plan matériel et géographique – les bâtiments ne devant pas faire obstacle au libre écoulement de l’eau. La loi de 1982, relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, ajoute un aspect financier. La loi de 1995 offre une avancée supplémentaire en prenant en compte la sécurité des personnes. Elle impose aux constructions nouvelles et existantes en zone inondable de posséder un espace de repli hors eau dans lequel les habitants peuvent se diriger en cas de crue. Ainsi à partir des années 1980, la politique de gestion des risques est basée sur la prévention et la cartographie réglementaire5 .

 … mais une politique limitée dans la pratique

Même si l’Etat intègre les acteurs subsidiaires dans sa politique, la prise en compte d’un événement local par un acteur national conduit à une gestion du risque d’inondation qui ne peut être que correctrice. Au cours du XX siècle, un certain nombre de lois, décrets, arrêtés et circulaires ont modifié le rapport des acteurs de l’urbanisme au risque d’inondation suite à des grandes crues telles que celle de Vaison-la-Romaine en 1992 (voir précédemment). Ces réglementations résultent d’un changement de rapport de la société au risque d’inondation et ont conduit à la modification de certains documents d’urbanisme et de planification (Plan d’Occupation des Sols puis Plan Local d’Urbanisme) par la création de nouveaux documents réglementaires (Plan de Prévention des Risques) en remplacement de certains documents obsolètes dans leur portée (Plan de Surface Submersible, Plan d’Exposition aux Risques) sans pleinement intégrer ce changement sociétal. Ainsi, bien que l’Etat remplisse son obligation de diffusion il n’a pas d’obligation de résultat et cela se traduit par la faible implication des acteurs étatiques subsidiaires 13 dans l’élaboration des documents : § DDRM établis dans tous les départements depuis 1998 § DCS finis sur 6386 communes en 2002 et DICRIM élaborés sur 1608 communes en 2002 Cette évolution montre également que la politique étatique ne s’est pas entièrement affranchie de l’idée reçue selon laquelle la technique supprime le risque 14 comme l’indique la prépondérance du PPR dans l’organigramme des documents de gestion du risque d’inondation.

L’Union Européenne : conforter la bonne communication entre acteurs

Il convient également de préciser le rôle de l’Union Européenne dans la prise en compte du risque d’inondation. Bien que celui-ci ne soit pas directement perceptible au niveau local, il a des incidences au niveau national, et par conséquent des répercutions aux niveaux subsidiaires, en raison de la transcription des directives en droit français. Son rôle dans la prise en compte du risque devient important à partir des années 2000 grâce notamment à la promulgation de deux directives cadres et d’une communication. La première directive est la DCE 2000/60/CE dite « Directive cadre sur l’eau ». Bien que ne traitant pas directement du risque d’inondation, elle fait apparaître le classement en bassin hydrographique15. La seconde est la DCE 2007/60/CE spécifique au risque d’inondation. Elle définit les nouveaux objets et caractéristiques de la prise en compte du risque d’inondation. Elle met notamment l’accent sur : § l’échelle du risque § la méthodologie de gestion des risques et la procédure.