La stratégie à sa mise en œuvre locale

On peut établir une correspondance entre le Plan Loire en général et la stratégie de prévention du risque d’inondation qu’il a engendré. Ainsi, le Plan Loire est clairement issu d’une volonté de dépasser un conflit initial tout en proposant une alternative qui puisse rassembler. Il s’agissait alors, tout en s’opposant au projet d’aménagement global, de construire un projet commun à l’échelle du bassin associant prévention du risque d’inondation, préservation de l’environnement et valorisation du territoire. Aussi le Plan Loire repose sur des principes, sur leur promotion, sur la volonté de les partager et de les diffuser. Mais ce Plan est également la traduction d’une volonté de mettre en œuvre ces principes, également de façon partagée. Ce qui se traduit par la mise en commun de moyens financiers comme techniques (d’où l’importance opérationnelle mais aussi symbolique de l’Équipe Pluridisciplinaire). Mais est-ce vraiment une planification ? On peut en douter ne serait-ce qu’aux dires d’acteurs de ce Plan Loire qui reconnaît que le Plan Loire peut se résumer ainsi : « on a un problème commun, il faut le dépasser, mettons-nous autour de la table et mettons-y des moyens communs ». Mais pour autant le Plan Loire, de l’aveu de ces mêmes acteurs n’est pas une planification complexe et complète à l’échelle du bassin versant, ni même un document « directeur » de type SDAGE et SAGE : « des principes, des moyens, des acteurs, un label, oui, un document planificateur, non ». Or cette logique se retrouve dans la stratégie de prévention du risque d’inondation en Loire moyenne. On peut arguer que cette stratégie est née de la volonté de préciser l’action à conduire dans la prévention du risque d’inondation. Ainsi cette stratégie de prévention du risque d’inondation peut être considérée comme : – un résultat en terme de principes partagés par les acteurs de bassin pour une prévention du risque d’inondation collective et à l’échelle de la Loire moyenne : « Ensemble contre le risque ». – un affichage collectif – une cohérence pour une nouvelle prévention du risque d’inondation avec l’affirmation d’une part de la pertinence des 3 P (Prévision, Prévention, Protection), d’autre part de l’importance des principes faisant la part de l’eau et de la relativisation de la protection apportée par les levées, et enfin de l’importance du développement durable des vals inondables au sein d’une approche gestionnaire et intégrée du risque d’inondation Par contre, si on envisage une stratégie comme le résultat d’une élaboration complexe (séparation de l’élaboration de la stratégie et de la stratégie en elle-même comme le conçoivent les écoles de la planification et de la conception) devant être suivi directement par une phase de mise en œuvre alors c’est un échec.

Les recommandations pour mieux définir des objectifs opérationnels

Le rapport Delft Hydraulics (op.cit.) recommande la focalisation essentiellement sur la définition d’objectifs opérationnels et spatialisés, pour une meilleure cohérence de l’action mais également pour rendre possible le partage de la stratégie. Tout d’abord, il est nécessaire de préciser les objectifs opérationnels à atteindre entre objectifs généraux et mesures individuelles : au choix, niveau de protection de chaque val en fonction de son 164 Partie I occupation, avantages à obtenir supérieurs au coût des mesures à entreprendre, optimisation des gains en fonction d’un budget fixé ou encore absence totale de dommage pour une crue majeure. La définition d’objectifs opérationnels par les acteurs de bassin devrait être meilleure. Ceci permettrait de soumettre ces objectifs aux parties prenantes pour qu’ils soient partagés. Dans un troisième temps, ces objectifs opérationnels devraient servir de base pour une sélection et une priorisation des mesures à mettre en œuvre. Mais la détermination d’une période de retour de crue qui induirait un niveau de protection n’est pas à déterminer nécessairement dans le cas de la Loire. Il serait en revanche nécessaire de prioriser la protection sur les vals urbanisés. Le rapport Delft émet une réserve sur l’utilisation d’une analyse Coût-Bénéfice du fait de la complexité de ce qui pourrait ou devrait être intégré dans l’analyse : le rapport recommande donc de ne pas accorder une importance trop grande à cet outil. Ensuite, il s’agirait de mieux communiquer autour des probabilités d’inondation, afin d’être plus explicite auprès des riverains (une crue centennale a 1 chance sur 2 de se produire au moins une fois dans une vie). De plus, le rapport propose d’utiliser de nouveaux outils permettant de communiquer sur les effets des différentes mesures proposées, et de centraliser l’ensemble de l’information existante (Kit de planification – Maptable). Aux Pays-Bas, 700 mesures étaient incluses dans un kit de planification facilitant la concertation locale. L’outil a évolué en 2005, en tenant compte de l’aggravation de la vulnérabilité de certaines zones. Enfin, le rapport Delft insiste sur la diffusion des informations à même de permettre la construction de la décision : résultats d’étude, mais aussi informations de bases. Or les réunions d’information avec le public sont moins nombreuses sur la Loire depuis 2000. Il convient de les relancer. Mais plus que la simple information, les parties prenantes doivent être associées à la planification comme l’ont montré les expériences de la Meuse aux Pays-Bas. Pour l’ancien directeur de l’Équipe Pluridisciplinaire, la définition d’objectifs opérationnels doit passer avant toute chose par la réalisation de choix de niveaux de protection différents selon les vals. Ces choix ne peuvent être faits qu’à l’échelle de la Loire moyenne compte-tenu de la complexité du système des vals et des déversoirs. Ça n’a jamais été fait jusqu’à présent et il est de la responsabilité des responsables politiques de s’engager pour l’ensemble de la Loire moyenne. Mais selon une approche plus intégrée de la stratégie (cf. partie introductive), la définition des objectifs opérationnels peut être réalisée lors d’une phase de mise en œuvre locale, prenant mieux en compte les attentes, contraintes, les souhaits et par conséquent les stratégies des acteurs locaux, notamment les élus responsables des collectivités locales et des intercommunalités.

Le problème de l’appropriation et la remise en question actuelle de la stratégie

Selon nous, un des problèmes majeurs de la stratégie de 1999 réside dans la faiblesse de l’évaluation des contraintes et menaces inhérentes à sa mise en place. Elle est restée sur un angle assez technique même si à différentes reprises est évoquée la nécessité de mieux sensibiliser les acteurs locaux et de déterminer localement des maîtrises d’ouvrages à même de mener certaines actions. Ce faisant, elle constitue une planification stratégique qui n’est pas allée jusqu’au bout mais pas une stratégie d’action. Une analyse stratégique propice à sa mise en œuvre est inexistante. De même, il n’existe pas d’objectifs propres à une gouvernance et un pilotage même collectifs. 165 Partie I Mais plus que son caractère plus ou moins complet, la question de sa pertinence réside dans son appropriation actuelle par les acteurs pilotes du Plan Loire. Or on peut légitimement se poser la question au regard des derniers éléments recueillis. L’existence de la stratégie ne semblait pas faire de doute lors du démarrage de notre recherche auprès de certains de ces acteurs tels l’EP-Loire et la DIREN Centre. Les témoignages recueillis à l’issue de notre recherche auprès de ces mêmes acteurs montrent un changement de posture : « il n’existe en fait pas de stratégie; les propositions de 1999 ne sont que de la littérature … » Plusieurs aspects n’ont pas facilité son appropriation dans la durée. Tout d’abord sur la question des déversoirs, un changement s’était déjà produit entre 1999 et 2003, puisqu’en 2004 il était question de proposer des déversoirs sur chaque val. Ce changement est majeur notamment en terme de choix à effectuer. Mais surtout une partie du travail qui devait compléter celui ayant conduit à la stratégie de 1999 a été très mal diffusé du fait notamment de la disparition de l’Équipe Pluridisciplinaire à l’issue du Plan Loire II; c’est le cas en particulier des diagnostics par val et des scénarios d’amélioration obtenus par les gestionnaires actuels de façon très récente. Aujourd’hui les gestionnaires de la Loire se retrouvent en possession de documents complexes dont la pertinence en l’absence de l’Équipe semble posée. Cette non-appropriation transparaît particulièrement dans la politique de refonte du système d’endiguement qu’envisagent les services de l’État à partir d’études dites de vals. Ces études telles que présentées par la DIREN Centre remettent ainsi en question trois principes fondamentaux de la stratégie de 1999 : – la Loire moyenne doit être le cadre territorial minimal de toute réflexion coordonnée sur la prévention du risque d’inondation ; – les mesures non structurelles sont d’égales importances que les mesures structurelles (restauration du lit et du système d’endiguement compris) ; – la stratégie est partagée par l’Agence de l’Eau, l’EP-Loire et l’État. Et alors que le principe des études de vals était clairement exposé lors de la DPC de Bréhémont (cf. partie III) aux acteurs locaux par les représentants de l’État, la stratégie Loire moyenne n’a jamais été mentionnée. Plus que les évolutions observées, c’est l’absence de toute mention de son existence aujourd’hui qui laisse perplexe. La stratégie de 1999 n’apparaît plus aujourd’hui comme un document de référence pour les services de l’État en charge du lit et des levées. Et cette situation pourrait être renforcée (à moins qu’elle n’ait été provoquée) par la nouvelle organisation du Plan Loire qui segmente en deux plates-formes distinctes la prévention du risque d’inondation et la restauration du lit et des ouvrages. Mais l’élaboration du futur plan de gestion dans le cadre de la mise en œuvre expérimentale de la Directive Inondations à l’échelle de la Loire moyenne par l’EP-Loire permettrait de relancer la dynamique globale et stratégique au-delà des seules opérations sectorielles (restauration des ouvrages de protection, conduites de programmes de réduction de la vulnérabilité) Les difficultés actuelles de la stratégie rentrent clairement en résonnance avec les problèmes plus globaux de pilotage collectif du Plan Loire. Ces problèmes n’ont pas permis de formaliser une stratégie planifiée ni à l’échelle du bassin, ni à celle de la Loire moyenne.