Les observatoires, une innovation institutionnelle

Définir « l’institution », et par extension l’« innovation institutionnelle » 

L’institution est un concept central de la sociologie. E. Durkeim, parmi les fondateurs de la discipline, la définit ainsi : « On peut (…) appeler institutions, toutes les croyances et tous les modes de conduite institués par la collectivité. La sociologie peut être alors définie comme la science des institutions, de leur genèse et de leur fonctionnement » (Durkheim, 1894). De nombreux travaux et courants de recherche, qualifiés « d’institutionnalistes », ont revisité la notion « d’institution », en l’appréhendant un peu différemment. Cependant, comme le souligne R. Rizza, l’approche par les institutions converge sur un certain nombre de points (les mécanismes de genèse des institutions, le degré de contraintes exercées sur les individus parties prenantes, la souplesse de ces structures ou au contraire leur force et leur inertie), que nous reprenons à notre compte. Ainsi, « les différentes versions de l’institutionnalisme s’accordent sur le fait que les institutions contribuent à la définition de profondes régularités dans le comportement des individus. Elles impliquent une certaine homogénéité dans la conduite des acteurs, réduisant ainsi l’incertitude et rendant plus prévisibles les phénomènes sociaux, économiques, politiques et culturels. Enfin, les divers courants d’analyse montrent comment les institutions sont le résultat de l’interaction humaine, tout en essayant d’expliquer pourquoi des individus autonomes sont si profondément conditionnés, dans leurs choix, par des cadres institutionnels qu’ils ont eux-mêmes contribués à créer. » (Rizza, 2008). Les approches institutionnalistes insistent sur trois déterminants. Elles mettent d’abord en évidence le caractère régulateur des institutions : ces dernières créent des règles qui exercent un contrôle sur les individus. Le néo-institutionnalisme dit « du choix rationnel » a particulièrement développé cet aspect, désignant ces contraintes comme des règles du jeu permettant l’échange entre acteurs. Ces codes institués réduisent les incertitudes (grâce au cadre institutionnel, les individus peuvent anticiper les attitudes des uns et des autres et choisir stratégiquement la leur). Les institutions sont, pour un auteur comme North (cité par Rizza) « les règles du jeu d’une société ou, plus formellement, les contraintes que les hommes ont définies pour discipliner leurs rapports » (North, 1990, in Rizza, 2008). Ces cadres théoriques mettent aussi en avant la dimension normative des institutions, qui diffusent des normes et valeurs qui balisent pour un groupe social le champ du pensable, du faisable et du souhaitable. Elles légitiment ainsi des comportements et des tactiques, et en disqualifient d’autres. Ainsi, les acteurs ne sont pas seulement mus par une logique instrumentale (répondant à la maximisation de leur intérêt, par calcul rationnel) mais aussi par ce qu’il est convenu de faire dans telle ou telle situation, en vertu des normes de l’institution, de ce qui est collectivement accepté par le groupe social, de ce qui sera perçu comme valorisant. La notion de routine est souvent employée pour caractériser ce que les acteurs sont tenus de faire au quotidien, et ce qui dicte (consciemment ou inconsciemment) leurs actions. Un troisième courant privilégie une vision de l’institution assimilée à un appareil cognitif qui encadre les individus. On peut considérer que cette vision radicalise l’approche normative, au moins qu’elle prend encore plus de distance avec la vision des régulateurs présentée plus haut. « Contrairement à l’approche régulatrice, l’institutionnalisme cognitif est anti-utilitariste. Il critique le caractère abstrait de l’homo oeconomicus et insiste sur le rôle constitutif des institutions dans la formation des préférences individuelles. Les institutions, dans cette optique, représentent des schémas de référence légitimes liés à l’incorporation de routines et d’habitudes qui orientent l’action. Elles confèrent une stabilité aux processus sociaux et économiques, et deviennent facilement visqueuses, inertes, difficiles à changer. » (Rizza, 2008). Les institutions sont ici vues comme des cadres idéologiques qui structurent profondément les représentations et systèmes d’action des individus. Ils ne font pas que se conformer à un cadre social vécu comme extérieur (des règles du jeu, des convenances), ils ont intériorisé un système de valeurs qui dicte (presqu’à leur insu) leurs préférences. Ce dernier courant, souvent qualifié d’institutionnalisme sociologique, inspire largement notre vision de l’institution. Nous empruntons cependant aux autres courants, dont nous avons vu qu’ils ont entre eux plusieurs points communs. Ainsi, nous pouvons définir l’institution comme : – un cadre proposant des « règles du jeu » permettant d’appréhender le mode de fonctionnement des autres acteurs pris dans les interactions ; – un système normatif qui enracine des valeurs communes, désignant des pratiques légitimes et consensuelles, et d’autres comme inacceptables ; les routines quotidiennes réaffirment ces partis-pris au sein du groupe ; – un système cognitif qui imprègne profondément les croyances et représentations des acteurs ainsi que leur perception du monde. 

Devenir « apprentis-chercheurs » 

Les observatoires apparaissent comme de nouveaux outils au service des chercheurs comme des collectivités. Ces outils (nous renvoyons, pour les qualifier, à notre définition générique de la forme observatoire) sont perçus comme des innovations institutionnelles dans le sens où nous avons pu constater, en nous appuyant sur un travail de terrain approfondi : – L’existence de nouvelles routines de travail et règles du jeu au sein des organisations ; – La construction collective de représentations et valeurs partagées inédites ; – L’intériorisation d’une nouvelle culture, qui agit comme un cadre cognitif de référence et détermine des façons de penser et d’agir qui s’automatisent. Nous employons le terme d’innovation puisqu’il est bien question d’un nouveau rapport à la norme. Les développements qui suivent montrent qu’avec l’existence des observatoires, collaborer avec des scientifiques n’est plus une pratique marginale ou ponctuelle mais devient la norme pour les services d’assainissement concernés. Les modes de faire qui découlent de cette pratique sociale (des échanges quotidiens ou presque avec les chercheurs, une réflexivité accrue, une culture de l’évaluation…) constituent eux-aussi de nouvelles règles qui s’ancrent au sein des services publics. L’innovation institutionnelle considérée est celle qui a lieu dans les services d’assainissement. En effet, nous cherchons à saisir le processus d’innovation qui affecte  la gestion des eaux pluviales, et donc le monde de l’action publique. Nous ne nous attardons pas sur l’innovation institutionnelle repérée (ou repérable) dans les laboratoires de recherche du fait de l’existence de partenariats étroits avec des opérationnels. Cependant, les transformations qui affectent les routines des chercheurs peuvent apparaître en creux dans notre analyse.

De nouvelles règles du jeu 

Le point de départ des collaborations est le financement de programmes de recherche, et donc de résultats scientifiques. Néanmoins, dans les collectivités où les partenariats sont anciens et bien enracinés, les collaborations débordent le cadre des programmes financés. Les opérationnels financent autant un réseau de « sachants », un environnement scientifique au sens large que des résultats à proprement parler. Les collaborateurs des services d’eau et d’assainissement soutiennent de fait, en finançant les observatoires, des relations sociales dont ils bénéficient. Par le biais des partenariats, les chercheurs peuvent être sollicités régulièrement. Ces nouvelles règles du jeu sont rapportées par les acteurs. « Les résultats c’est important mais il n’y a pas que ça. On finance aussi un réseau, c’est un peu le prix à payer pour heu… Tiens, hop, j’ai ce problème là ; t’appelle truc et puis voilà, quoi… Ca sert à ça aussi. C’est quelque chose d’important. » (Chargé de mission à la Direction Santé et environnement – SIAAP, et ancien chargé de mission à l’AESN) « Je suis en train de rédiger un rapport qui décrit en long, en large et en travers nos méthodes de prélèvement, ça va être validé par OPUR. Et c’est quelque chose qu’ils vont faire pour nous dans le cadre de la collaboration. » (Ingénieur à la Direction de la Recherche et du développement – SIAAP) Les échanges avec les scientifiques peuvent être valorisés en soi, de manière relativement indépendante des résultats de recherche obtenus. Une nouvelle pratique sociale apparait : discuter avec les scientifiques, bénéficier de leur présence, de leur culture professionnelle, de leurs façons d’appréhender le réel. « Je trouve qu’il y a un intérêt à simplement travailler avec les chercheurs, en fait, à soutenir, accompagner… Qui n’est pas forcement lié pour le coup à une recherche de résultats précis, mais à un échange, au fait de développer des réseaux. Je pense qu’il y a vraiment les deux, ça va dépendre des sujets. Je trouve un intérêt sur des thématiques très précises, sur lesquelles je me pose des questions, et là je peux vraiment être très exigeant, ne pas lâcher le morceau, dire : « je veux des résultats, c’est un projet sur notre territoire, je vous rappelle qu’on met des sous et ce n’est pas pour rien ». Et à coté de ça, s’il n’y avait pas ça, ce n’est pas pour autant que je claquerais la porte… » (Responsable du Bureau de liaison avec l’urbanisme – DEA – CG 93) Les chercheurs du réseau des observatoires peuvent aussi être amenés à collaborer plus étroitement avec les services, dans le cadre de missions d’expertise formelles ou informelles. C’est de cette façon qu’ils entrent à proprement parler dans le quotidien des services en affectant les routines de travail. « Bernard Chocat , j’ai même vachement augmenté sa présence ici. Au début, on a commencé sur une rencontre tous les trimestres (…), j’ai fait évoluer ça, parce que j’étais beaucoup prise sur la modélisation « eau potable » où il fallait que je développe et que je crée tout (…). Je me suis appuyée sur Bernard pour qu’il vienne assister (il y a 2 techniciens qui travaillent particulièrement sur ça), pour qu’il fasse l’expert technique modélisation. Là, il est là une fois tous les 15 jours, il passe une journée et ça devient du quotidien. » (Responsable de l’unité Etudes générales et modélisation – Direction de l’eau – Grand Lyon) Le cas lyonnais met bien en évidence ce qui devient un réflexe : le recours à un ou des experts scientifiques pour appuyer le service dans ses missions, quand il est confronté à une incapacité (des connaissances manquantes, des contradictions, une incompréhension…). Le service « Métrologie » de la Direction de l’eau et de l’assainissement du Grand Lyon met particulièrement en œuvre ce principe. [A propos de la mise en place du diagnostic permanent] : « Les mesures étaient bien différentes de ce que donnait le modèle. Au bout de deux ans, j’ai dit stop : on va faire un groupe de travail. Et là, j’ai demandé l’assistance de Bernard Chocat et Ghislain [Lipeme-Kouyi]2 . J’ai dit : il y aura un comité technique spécialement dédié à ce sujet-là. Je vous présente ce qu’on a fait pendant deux ans, on n’arrive pas bien à voir où ça pèche. » (Responsable de l’unité Etudes générales et modélisation – Direction de l’eau – Grand Lyon) 

La naissance d’un forum d’expertise : des valeurs partagées

A titre de rappel, Bernard Chocat est le fondateur et l’ancien directeur de l’OTHU. Ghislain Lipeme-Kouyi est maitre de conférences à l’INSA de Lyon. Il enseigne l’hydrologie urbaine. Le dialogue continu entre chercheurs et opérationnels amène ce groupe à élaborer des visions communes. Ces représentations concernent les problèmes prioritaires qui affectent l’hydrologie urbaine et les solutions à mettre en œuvre pour y remédier. Les observatoires apparaissent comme les lieux de production de ces consensus. Ces derniers sont, du point de vue des praticiens, largement influencés par les scientifiques qui jouent volontiers un rôle de « maïeuticien ». « Toutes les données générées aujourd’hui nous ont permis de nous forger une philosophie sur toutes ces questions, philosophie que nous n’aurions pas si elles n’étaient pas là. » (…) Nous, on doit faire part de nos préoccupations, de nos questions, qu’on a parfois du mal à verbaliser, parce qu’on n’est pas experts de ces questions-là. » (Ingénieur à la Direction de la Recherche et du développement – SIAAP) [Sur les réflexions concernant la thématique pluie] : « Là-dessus, Bernard Chocat nous aide énormément à formuler nos idées, par rapport à son expérience. Sur la thématique pluie, mon interlocuteur « recherche » côté Université Lyon 31 , c’est Jacques Comby [qui est géographe]. Sur des grandes questions, il y a des échanges qui font que petit à petit, on reformule (…) nos questions et du coup, ça devient notre grosse problématique sur la thématique pluie. On se dit : c’est celle-là. » (Responsable de l’unité Etudes générales et modélisation – Direction de l’eau – Grand Lyon) « Sur tous ces aspects développement durable et un peu sociologie de ces ouvrages à ciel ouvert qu’on voulait développer, on a eu pas mal de collaborations qui nous ont permis de nous interroger sur le bien-fondé de notre action, et quelle posture on devait prendre pour faire accepter ces ouvrages. Et ça, je pense que ça a beaucoup contribué à nous faire changer de posture. (…) Cette relation avec les chercheurs, notamment en sociologie, nous a permis d’aller toucher ces aspects-là et de changer notre discours. » (Responsable du service Etudes – Direction de l’eau – Grand Lyon) La coproduction des programmes de recherche (et les discussions qui l’entourent) est un moment particulier qui permet de construire ces visions communes des problèmes et des solutions. Elles ne sont plus in fine ni celles des chercheurs, ni celles des opérationnels, mais une construction commune. « Par exemple, j’ai le sentiment que la virologie est un champ d’investigation, une direction dans laquelle il faut aller. Pour autant, quand le scientifique me dit : oui, mais qu’est-ce que tu veux qu’on fasse exactement ?… Je n’en sais rien. (…) Je ne suis pas capable, parce que je  ne suis pas en virologie, je n’ai pas travaillé 10 ans sur cette question… Donc, j’attends d’eux qu’ils nous éclairent. On doit à la fois remonter ou leur amener des questions, des préoccupations qu’on est plus ou moins capables de formuler. (…) Et d’un autre côté, je suis très attentif au fait que le scientifique peut me dire : mais est-ce que tu as pensé que les produits de soins corporels peuvent poser un problème ? Non ! Et je te propose ça. Ok, on va travailler là-dessus. Pourquoi pas ! » (Ingénieur à la Direction de la Recherche et du développement – SIAAP) « Je suis beaucoup dans la discussion, donc je suis incapable de dire de qui vient quoi. Par contre je suis convaincu que c’est en étant en lien avec des chercheurs que j’ai pu me poser certaines questions que je me serais pas posé sinon. » (Responsable du Bureau de liaison avec l’urbanisme – DEA – CG 93) Le degré maximum d’intégration produit par les discussions au sein de l’institution « observatoire » conduit à ne plus distinguer ce qui vient des chercheurs et ce qui vient des praticiens. Les approches des uns et des autres se trouvent alors confondues et font apparaître une grande continuité entre le monde scientifique et celui des services. « Ça va dans les deux sens. Un programme, ce n’est pas quelque chose de simple comme ça, où les acteurs ont des préoccupations, le scientifique arrive, voit nos préoccupations et propose quelque chose. C’est plus fin que ça. » (Ingénieur à la Direction de la Recherche et du développement – SIAAP) « Toute la caractérisation des polluants par temps de pluie, le fait qu’il y en ait beaucoup qui soient associés au particulaire, mais pas tous, les vitesses des chutes des particules pour le dimensionnement des ouvrages… Tout ça a été un apport [des chercheurs d’OPUR] extrêmement important et structurant pour façonner l’appropriation du sujet par l’ensemble de la collectivité des ingénieurs. » (Chargé de mission à la Direction Santé et environnement – SIAAP, ancien chargé de mission à l’AESN) Ce dernier témoignage est particulièrement probant : « s’approprier le sujet » (la pollution par temps de pluie) revient à intégrer la grille de lecture proposée par les scientifiques, leurs façons de voir le problème. De ce point de vue, les observatoires peuvent être comparés à des « forums d’expertise », selon le mot de E. Fouilleux, qui reprend à son compte cette notion dans ses propres travaux, et définit ces forums comme « des scènes plus ou moins institutionnalisées, régies par des règles et des dynamiques spécifiques, au sein desquelles des acteurs ont des débats touchant de près ou de loin à la politique publique que l’on étudie. » (Fouilleux, 2000). De fait, « les forums permettent de rendre intelligible l’hétérogénéité des idées existantes autour d’une politique publique et la pluralité des systèmes de représentation et d’action dans lesquels ces idées s’inscrivent. » (Fouilleux, 2000). Une analyse plus fine permet de distinguer plusieurs types de forums. Les observatoires s’apparentent à un « forum scientifique des spécialistes » (Boussaguet et al., 2006) : ils produisent des idées spécialisées et pointues, appréhendables et assimilables par un club d’initiés. Ils s’opposent ainsi aux forums de type plus directement stratégique, « lieu de réutilisation, d’institutionnalisation des idées à travers leur transformation en instruments d’action publique ». (Fouilleux, 2000). On parle alors, par exemple, de forum des communautés de politiques publiques (Jobert, 1994). Dans le cas du forum scientifique des spécialistes, l’influence sur les politiques menées est largement indirecte. Ils visent moins l’opérationnalité stratégique des savoirs produits (c’est-à-dire : le lobbying en faveur d’une politique ou d’un outil d’action publique) qu’un cadrage en amont de ce qui fait ou va faire problème et nécessite (ou nécessitera) un effort de recherche à penser dès à présent. Les opérationnels comme les scientifiques participent à la définition des priorités dans ces espaces dédiés. « C’est en tout cas un appui sur certains choix, une boîte à idées : on me demande ça, est-ce que c’est bien comme ça qu’il faut faire ou pas ? Pas sur tous les sujets. Pas sur un projet lambda, mais sur des choses un peu plus complexes, un peu plus stratégiques. » (Responsable de l’unité Etudes générales et modélisation – Direction de l’eau – Grand Lyon) La possibilité de faire appel aux scientifiques pour trancher un problème et la création de représentations communes (largement issues « d’avis éclairés ») nous conduit enfin à envisager les observatoires comme des appareils cognitifs, pour reprendre le mot de R. Rizza. En effet, les collaborations, vues comme une pratique sociale encadrée par les observatoires, vont entrainer l’intériorisation d’une culture professionnelle qui devient un réflexe, des préférences qu’on ne remet pas en cause et des répertoires d’action qui vont de soi.