UNE INTRODUCTION À LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE

L’économiste et le prince : trois approches

L’économiste peut adopter plusieurs attitudes à l’égard de la décision  : ignorer la politique, pour s’attacher à l’étude des effets des choix publics (économie positive *) ; chercher à l’influencer, en formulant des recommandations (économie normative *) ; ou, enfin, la prendre comme objet d’étude, en s’efforçant de représenter les déterminants des politiques économiques (économie politique *). Ces trois approches coexistent aujourd’hui. A. L’économie positive La première approche est celle de l’économie positive . Adoptant le point de vue de Sirius, l’économiste s’attache à déterminer les canaux par lesquels les décisions publiques affectent les comportements privés. Il analyse, par exemple, les effets d’un accroissement de la dépense publique, d’une réforme de la fiscalité ou d’une réglementation du marché du travail. Au même titre que les caractéristiques du comportement des agents, la technologie de production ou les ressources naturelles, la politique économique est alors envisagée comme une donnée exogène * 3 dont l’économiste s’attache à étudier l’impact. L’économie positive aborde donc la politique économique avec les mêmes concepts et les mêmes méthodes que lorsqu’elle étudie tel ou tel phénomène économique : il n’y a guère de différence entre détailler les effets d’une hausse du taux d’intérêt directeur de la banque centrale et analyser ceux d’une baisse du taux d’épargne des agents privés ; de même, les effets d’une augmentation du salaire minimum peuvent être analysés dans le même cadre et avec les mêmes outils que ceux d’un renforcement des syndicats ouvriers. Cette description sommaire n’implique en rien que l’économie positive soit sans difficultés. Mais celles- ci ne tiennent pas à la spécificité de la politique économique.

L’économie normative

La seconde approche se fonde sur l’économie normative. L’économiste adopte alors la posture d’un conseiller du Prince et examine quel ensemble de décisions publiques peut servir au mieux des finalités explicites, telles que la résorption du chômage, l’amélioration du niveau de vie ou la sauvegarde de l’environnement. Le décideur public est ici envisagé comme un planificateur social bienveillant, auprès duquel l’économiste joue le rôle de l’ingénieur. Les économistes, qui ne sont pas avares de conseils, n’ont généralement pas besoin qu’un Prince ait requis leur avis. Même lorsqu’ils adressent leurs recommandations à la cantonade, ils se placent dans cette approche. L’économie normative se fonde évidemment sur les acquis de l’économie positive  : elle nécessite de connaître les effets de l’ensemble des décisions possibles. Mais elle requiert d’autres outils. Pour étayer une recommandation, il faut en premier lieu disposer d’une métrique qui permette de comparer différentes situations. Même lorsque l’objectif est fixé par le Prince, l’économiste se doit d’expliciter les conséquences de tel ou tel choix. Prenons le cas d’un gouvernement qui veut réduire le chômage et supposons que deux politiques conduisent à ce résultat, mais au prix, pour l’une, d’une moindre progression du revenu moyen des salariés et, pour l’autre, d’une augmentation des inégalités. Pour choisir entre ces deux solutions, il faut pouvoir mettre les coûts sociaux de l’un et l’autre inconvénient en regard du bénéfice social d’une réduction du chômage. En d’autres termes, il faut définir un ordre de préférence entre des situations repérées par un taux de chômage , un niveau du revenu salarial moyen et un degré d’inégalité. Or, la construction d’un tel ordre de préférences pose des problèmes considérables, tant conceptuels que pratiques. En second lieu, l’économie normative oblige très souvent à renoncer à des solutions de premier rang * (first best) pour préconiser des solutions de second rang * (second best) 4. Prenons l’exemple de l’apparition de graveurs de disques compacts qui permettent à chacun de recopier sa musique préférée. Cette innovation technologique procure un gain collectif, mais elle bénéficie aux consommateurs et nuit aux artistes, dont les ventes de disques baissent (plus exactement, elle bénéficie à certains consommateurs et nuit à certains artistes) 5. Les bénéfices de cette innovation sont donc inégalement répartis. Un Big Brother qui observerait précisément le comportement des amateurs de musique pourrait, par exemple, apprendre que les consommateurs qui copient et échangent le plus de musique se recrutent parmi les urbains, amateurs de rock et âgés de 15 à 35 ans. Il pourrait alors compenser la perte subie par les musiciens de rock en prélevant sur cette population, sans affecter ni les ruraux, ni les amateurs de musique classique, ni les plus de 35 ans. En fin de compte, la collectivité resterait gagnante. Cependant cette solution est hors d’atteinte, tant parce qu’elle supposerait une information exhaustive qui n’est pas disponible que parce qu’elle serait juridiquement contestable. En pratique, il est envisageable de taxer la vente de graveurs de CD, mais avec pour conséquence de freiner la pénétration des micro- ordinateurs parmi les ménages. La solution finalement appliquée dans un certain nombre de pays (dont la Belgique et la France) est de taxer la vente de CD vierges et de reverser le produit de ce prélèvement à la société des auteurs. Mais cette solution entraîne aussi divers inconvénients : les consommateurs qui achètent des CD vierges pour y stocker leurs photos de vacances ou ceux qui dupliquent leurs CD musicaux pour les écouter dans leur voiture sont taxés sans motif ; la société des auteurs redistribue le produit de la taxe à l’ensemble des auteurs, y compris à ceux dont la musique n’est pas copiée. S’introduisent donc un ensemble de distorsions qui résultent du fait que l’État ne dispose pas d’une information complète sur les comportements des consommateurs. Or, ces distorsions induisent une perte de bien- être. L’État crée une distorsion pour en corriger une autre. Il n’est pas certain que le bilan en bienêtre de son action soit positif. Plus largement, les économistes qui côtoient la décision publique, ou y participent, doivent généralement se situer dans un espace de choix fortement contraint. La question qui leur est posée n’est pas « comment réduire le chômage ? », mais « quelle est, compte tenu des positions des différents acteurs – autres départements ministériels, majorité parlementaire, opposition, syndicats, patronat, etc. –, la mesure qui présente le meilleur rapport coût budgétaire/efficacité, tout en étant cohérente avec les options du gouvernement et les annonces déjà faites ? ». Cette seconde question a évidemment un rapport assez lointain avec la première. C’est pourtant bien souvent dans ce type d’univers que se prennent les décisions économiques essentielles. L’économiste est souvent tenté de ne pas y pénétrer mais, comme l’a dit Herbert Stein, qui fut chef des conseillers économiques de Richard Nixon et Gerald Ford, « les économistes ne savent pas grand- chose [sur l’économie] ; mais les autres personnes, y compris les responsables politiques qui font la politique économique, en savent encore moins » (Stein, 1986, p. xi, traduction des auteurs). Or, les recommandations de second rang soulèvent des difficultés importantes. Typiquement, une décision qui pourrait rapprocher de l’optimum de second rang peut éloigner de l’optimum de premier rang. Un exemple classique est celui de la politique commerciale. L’optimum de premier rang serait la disparition de toute barrière aux échanges, assortie de transferts compensatoires pour dédommager les secteurs qui ne bénéficient pas d’un avantage comparatif. Une libéralisation à l’égard de certains partenaires commerciaux seulement peut paraître un optimum de second rang, mais elle peut détourner les flux de commerce vers ces pays et conduire, au total, à une perte d’efficacité.

L’ économie politique

La troisième approche se fonde sur ce qu’il est aujourd’hui convenu d’appeler l’économie politique . Comme l’économie positive , qu’elle prolonge, cette dernière prend le point de vue de Sirius, mais au lieu de considérer le comportement des décideurs politiques comme exogène , elle s’attache à en rendre compte de la même manière que pour les autres agents privés. L’État n’est donc plus un deus ex machina, qui domine l’économie privée et la régule au nom de l’intérêt général, mais une machine pilotée par le politique, c’est- à- dire par des acteurs, rationnels eux aussi, dont le comportement répond cependant à des objectifs spécifiques. Plus précisément, l’économie politique s’attache à représenter les contraintes et les processus de décision politiques dans les régimes démocratiques. Dans les modèles les plus simples, elle s’inspire souvent d’une vision réductrice, selon laquelle les politiques n’ont d’autre objectif que de se maintenir au pouvoir, et donc de maximiser leurs chances de réélection. Elle peut aussi adopter une approche plus fine, en prenant en compte le respect des promesses de campagne (qui deviennent une contrainte une fois l’élection passée) ou les préférences partisanes. Elle s’efforce aussi de représenter le comportement des fonctionnaires (qui peuvent être mus par leur réputation, leurs objectifs de carrière et, dans des cas extrêmes, par la prise d’intérêt ou la corruption), ainsi que des « démembrements » de la puissance publique (banques centrales, autorités indépendantes, institutions internationales). Sur cette base, elle détermine comment la gouvernance et le mandat de ces individus ou de ces institutions influent sur les performances de l’économie (cf. chapitre 2). Pour l’Américain James Buchanan, prix Nobel d’économie (1986) et fondateur de la « théorie des choix publics », une branche de l’économie politique (Buchanan et Tullock, 1962), les jugements normatifs doivent être réservés au cadre qui définit 188358WOS_PISECO_chap1_3_CS4_PC.indd . Les Fondements la politique économique : la constitution et, plus largement, l’ensemble des règles, des procédures et des institutions dans le cadre desquelles les décisions de politique économique sont prises. Pour reprendre une distinction introduite dans une autre optique par Robert Lucas, le choix d’un régime de politique économique relève de considérations normatives, mais les décisions de politique économique sont déterminées par des processus politiques, dans le cadre de ce régime. « L’objet de la recherche en économie, dit Buchanan, c’est “l’économie”, qui est par définition une organisation sociale, une interaction entre des unités de choix distinctes. […] Il n’existe pas une personne seule, un décideur unique, qui maximise pour l’économie. […] Ce qui résulte [du processus de décision] […] n’est pas le résultat d’un problème de maximisation, malgré la présence de ressources rares et le conflit entre objectifs. […] C’est ce qui en résulte, un point c’est tout. » (Buchanan, 1975,  traduction des auteurs) Le rôle de l’économiste est alors d’étudier le fonctionnement de ces régimes et les incitations auxquelles ils soumettent les décideurs publics, non de conseiller le Prince ou ses marquis. Au cours des dernières décennies du xxe   siècle, l’approche par l’économie politique a été renforcée par deux développements concomitants. À la suite des travaux de l’école des anticipations rationnelles * 7 , développée notamment par Robert Lucas, la prise de conscience de ce que les agents privés ne se contentent pas de réagir à des stimuli à la manière d’automates, mais font preuve de jugement pour anticiper les décisions politiques, a conduit à mettre en cause la vision selon laquelle l’État surplombe l’économie privée et lui commande. Il n’est ainsi pas possible de comprendre les déterminants et le déroulement de la crise de la zone euro depuis 2010 sans prendre en compte les jeux stratégiques entre spéculateurs privés et autorités publiques : s’il y a eu crise, c’est parce que les agents privés connaissaient les préférences des décideurs publics ou du moins les supputaient, et qu’ils ont donc pu spéculer sur la probabilité qu’un pays fasse défaut sur sa dette ou quitte la zone euro (cf. chapitre 3). Cela a conduit à incorporer aux modèles une représentation du comportement des décideurs publics selon laquelle la réaction de ces derniers aux événements devient donc endogène , c’est- à- dire dépendante de celle des autres acteurs, au lieu d’être exogène , et participe donc d’un jeu avec ces derniers. Pour donner un autre exemple, les taux d’intérêt sont fixés par les banques centrales en fonction de la situation de l’économie, et donc notamment en fonction des revendications salariales des travailleurs et des décisions des autres banques centrales. Par ailleurs, la mise en évidence d’échecs de l’intervention publique dans la gestion de l’inflation , de l’emploi ou encore du développement des pays pauvres a conduit à la recherche de modèles explicatifs des comportements politiques. Si certains de ces échecs sont dus à une mauvaise connaissance des mécanismes économiques ou simplement à la mauvaise fortune, d’autres s’expliquent par des erreurs manifestes et répétées qu’il faut bien expliquer. Pourquoi certaines réglementations sont- elles maintenues, alors qu’elles ont manifestement des effets contraires à l’objectif affiché ? Pourquoi certains pays développés ont- ils pu revenir au plein emploi dans les années 2000, tandis que d’autres connaissaient encore un chômage de masse ? Pourquoi certains pays émergents ont- ils commis les mêmes erreurs (par exemple, un endettement massif en devises étrangères) dans les années 2000 que dans les années 1990 ? S’il s’agissait seulement d’identifier les bonnes réponses, il suffirait que les seconds prennent exemple sur les premiers. Mais les débats sociaux que soulève la question du chômage mettent en jeu des représentations différentes de l’économie et de la société, en même temps que des intérêts opposés (cf. chapitre 8). Il devient aussi important de comprendre ces débats, de repérer les forces en présence et ce qui les anime, d’identifier les contraintes qui pèsent sur les choix des décideurs publics et d’analyser leurs réponses en situation de confrontation des intérêts que de déterminer quelle est la solution de premier rang . Dans une optique positive (comprendre pourquoi la politique économique n’atteint pas ses objectifs) comme normative (évaluer les chances de succès de diverses stratégies de réforme), l’apport de l’économie politique devient indispensable.