Les formes des villes européennes vues du ciel

ENJEUX DES DEBATS SUR LA QUESTION DE LA VILLE COMPACTE

L’incidence de la transformation du cadre morphologique des villes sur leur organisation et leur fonctionnement s’est affirmée, avec le succès de la notion de développement durable urbain, comme une question stratégique d’aménagement du territoire. Dans le même temps, en valorisant le modèle de la ville compacte et en l’offrant de manière assez tranchée comme seule alternative au phénomène d’étalement urbain, les institutions de l’Union Européenne ont fortement contribué à raviver les débats récurrents sur le devenir des formes urbaines. Les premières consultations des Etats européens, en réaction à la publication du Livre vert sur l’environnement urbain, ont en effet révélé le sentiment d’insuffisante prise en compte de la diversité des formes de périurbanisation en Europe, et ont exprimé le besoin d’assouplir la référence à un modèle unique de forme urbaine optimale (Hancock, 1993). Par ailleurs, du fait de la volonté très intégratrice des objectifs qui le supportent, ce modèle semble reposer sur un certain nombre de contradictions, très tôt relevées en réaction au Livre vert, par la suite plus  longuement approfondies et discutées (Breheny, 1992 ; Jenks et al., 1996 ; De Roo, Miller, 2000 ; Theys, Emelianoff, 2001). Après avoir fait état du contexte dans lequel s’inscrit la référence contemporaine au modèle de la ville compacte, nous nous attachons ici à cerner les enjeux des débats qui discutent des bien-fondés de ce modèle et plus largement, de l’évaluation des conséquences de l’étalement urbain. L’objectif n’est pas tant d’entrer dans le détail des arguments que de mettre en lumière, à partir de quelques exemples représentatifs, la diversité et le caractère transversal des questions soulevées. Aussi, en raison de l’ampleur des débats engagés, l’éclairage que nous proposons s’appuie-t-il en priorité sur un ensemble de références françaises, dont nous avons eu l’occasion de faire état pour un colloque consacré à la comparaison internationale de la maîtrise de l’étalement urbain, « della città diffusa all città diramata » (Detragiache, 2003, Guérois, Pumain, 2002). En France, certaines publications se sont, dès les années 1970, interrogées sur les voies d’une meilleure organisation et d’une meilleure gestion de la ville « émergente » (Bauer et Roux, 1976 ; Mayoux, 1979), mais le débat sur le caractère durable de l’étalement urbain a été introduit relativement tard (Theys, Emelianoff, 2001). Il s’est radicalisé autour de quelques géographes, sociologues, urbanistes et architectes qui ont fait entendre leurs critiques à propos de la référence à la ville compacte. 

Formes urbaines, coûts écologiques et accessibilité aux espaces verts

Le Livre vert sur l’environnement urbain publié par la Commission européenne met en priorité l’accent sur la contradiction, à long terme, entre les logiques de l’étalement urbain et les enjeux écologiques du développement durable, depuis l’utilisation plus parcimonieuse du sol urbain, jusqu’à la réduction de la pollution atmosphérique et de la consommation énergétique. Mais nombreux sont les auteurs qui s’appuient sur ces mêmes arguments pour souligner l’existence d’importantes contradictions internes au modèle de la ville compacte, et rappellent ainsi combien l’équation entre forme urbaine et exigences environnementales est plus complexe à poser et à résoudre qu’il n’y paraît. Chapitre 1 – Enjeux contemporains d’un débat ancien et récurrent 46 3.1.1. Etalement urbain et consommation des sols Jusqu’aux années 1980, les conséquences environnementales de l’étalement urbain ont été surtout abordées à travers la question vive de la quantité d’espace consommée par les villes, la ville compacte, ville circulaire, présentant dans ce cadre la forme la plus économe en termes de consommation des sols. Exigence première de la maîtrise de l’étalement urbain dans les pays dont l’espace est rare et compté, comme en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, cette question a pu être ailleurs très sérieusement prise en compte, en regard des prévisions sur les besoins d’espace de populations urbaines alors en forte croissance. On a pu estimer récemment que, dans la plupart des villes françaises, la consommation d’espace par habitant avait été multipliée par deux ou trois en trente ans (cité par Orfeuil, 2000). La question de la consommation des espaces « naturels » et agricoles par les villes n’est cependant plus aussi prégnante dans les débats sur la forme des villes, en France tout du moins. Alors que le rapport Mayoux (1979) cherchait déjà à relativiser cette question en montrant que l’extension des villes consommait chaque année moins d’espace que les terres agricoles mises en friche, cet argument est parfois repris dans les débats sur le « gaspillage » d’espace entraîné par les formes d’habitat pavillonnaire. On considère alors qu’« il est faux de présenter le problème de la préservation de l’espace naturel comme un problème de préservation des terres agricoles, puisqu’on subventionne par ailleurs la non-utilisation des terres. C’est donc uniquement un problème qualitatif de préservation du cadre de vie. Force est de constater que ce ne sont pas principalement les maisons d’habitation qui détériorent les paysages, mais d’abord les activités commerciales et ensuite les constructions industrielles et agricoles » (Comby dans Fouchier, 2001). Le problème de la concurrence entre agriculture et urbanisation se pose surtout à une échelle locale, par exemple en région parisienne, dans la vallée du Rhône, dans les vallées des Alpes et sur les littoraux, recherchés à la fois par l’agriculture, le tourisme, l’industrie, les voies de communication et les villes. Dans ces zones en particulier, la mobilisation pour la défense de l’espace rural face à la croissance urbaine est vive, mais reste cependant modérée par rapport à ce qui a pu être observé dans d’autres pays comme l’Allemagne, les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne. On doit en effet avoir conscience que ce problème ne se pose pas avec la même acuité en France et dans les pays où l’espace est plus rare et l’occupation générale de l’espace beaucoup plus dense. La densité moyenne française, de l’ordre de 100 habitants au km², est trois fois moindre que celle de la Belgique.  La France connaît une situation relativement favorisée au sein de l’Europe occidentale du point de vue de l’espace disponible, le taux d’emprise urbaine y restant relativement faible (entre 20 et 30% de la superficie est occupée par les communes urbanisées en 1999, selon que l’on prend en compte la définition de l’agglomération ou de l’aire urbaine) et les densités rurales assez basses.

Les coûts écologiques des faibles densités

l’inévitable association avec la question de la « dépendance automobile » De plus en plus, dans les années 1980 et 1990, la discussion se reporte sur le lien entre l’étalement urbain et l’augmentation des pollutions automobiles d’origine atmosphérique (en France, la loi sur l’air de 1996 pour la limitation de la voiture en milieu urbain a marqué ce tournant). L’introduction d’un lien de cause à effet entre le processus d’étalement urbain et les problèmes environnementaux liés à une pollution atmosphérique ou une consommation énergétique accrues recoupe très largement la question de la mobilité automobile et la manière dont cette mobilité est entretenue par les faibles densités urbaines. Certes, l’association entre les faibles densités et la notion de coût écologique ne se réduit pas entièrement à cette question, certaines études ayant pu envisager ce lien à travers l’examen d’autres coûts énergétiques comme les dépenses de chauffage (Merlin, Traisnel, 1996). Cela dit, la question des coûts écologiques de l’étalement urbain reste indissociable de celle de la croissance du trafic automobile dans la ville, tant dans l’allongement que dans l’intensification des déplacements, celui-ci étant à la fois perçu comme le support et le produit de la ville étalée. Les études qui se sont attachées à démontrer le lien entre les faibles densités et ce type de nuisance écologique affichent une convergence remarquable, en dépit des difficultés relatives aux mesures synthétiques de pollution ou de consommation d’énergie dans les villes. L’idée selon laquelle l’étalement urbain alimenterait la pollution atmosphérique et entraînerait une augmentation de la consommation d’énergie a ainsi suscité peu de controverses, même si dans le détail, le lien entre densités et dépendance automobile est plus compliqué (Dupuy, 2002). A l’échelon international, plusieurs études sont venues soutenir cette thèse. Les travaux très célèbres des australiens Newman et Kenworthy (1989) ont notamment inspiré la position de l’ONU et de l’Union européenne en faveur de la ville compacte. Partant de l’étude d’une trentaine de grandes agglomérations dans le monde « développé », ils ont montré que la consommation d’énergie relative au transport des habitants était fortement corrélée aux densités urbaines, et que cette consommation augmentait lorsque les densités urbaines diminuaient. La mise en valeur d’un seuil de 30 à 40 habitants à l’hectare, au-dessus duquel la consommation énergétique apparaît très faible, classe les villes américaines au rang des villes les plus « coûteuses » en énergie tandis que les villes européennes se retrouvent dans une position intermédiaire. La même corrélation a pu être établie pour les communes d’Ile-deFrance, en faisant un lien supplémentaire entre les faibles densités, la pollution atmosphérique et le taux de motorisation des ménages, et en confortant cette observation par l’étude de son évolution entre 1982 et 1990 (Fouchier, 1998), tandis qu’une étude de budget énergieenvironnement (Gallez, Orfeuil, 1996) a montré que les niveaux d’émission liés aux déplacements quotidiens étaient fortement dépendants des localisations des ménages dans l’espace urbain, les émissions de dioxyde de carbone étant multipliées par un facteur deux à trois au passage des zones denses aux zones peu denses. L’articulation entre les fortes densités et le niveau de pollution ou de consommation énergétique devient plus complexe et s’expose davantage aux critiques lorsque ces arguments sont utilisés, par extrapolation, pour établir un lien de cause à effet entre des mesures de densification et la réduction des trafics automobile. Selon V. Fouchier (1996), l’ONU, OCDE et UE s’appuient sur les travaux de Newman pour encourager la densification comme voie de réduction des trafics automobiles. Si l’existence d’un lien entre la compacité des formes urbaines et la limitation du nombre et de la longueur des déplacements en automobile a pu être soulignée (Merlin, Traisnel, 1996), si les faibles densités urbaines sont corrélées à des niveaux de pollution plus élevés que pour les parties plus denses de la ville, peut-on considérer pour autant que la densité est un facteur suffisant pour expliquer le degré de pollution automobile ? L’idée selon laquelle plus la ville est dense, moins le trafic automobile est intense, doit être nuancée (Fouchier, 1996) : la seule augmentation des densités peut-elle avoir un impact décisif sur l’usage de l’automobile ? Les économies d’énergie et les pollutions évitées seraient-elles suffisantes pour justifier l’augmentation des densités ? Une première série d’arguments amène à relativiser les conséquences d’une densification sur le moindre usage de l’automobile et l’importance accordée au seul critère de la densité en considérant davantage les actions correctrices liées aux modes d’occupation du sol : certaines occupations du sol, peu intensives en population ou en emplois (enseignement, commerces,  bureaux) étant génératrices de déplacements, il serait peut-être plus efficace de densifier avec des équipements générateurs de déplacements qu’avec de l’habitat. L’éclatement des fonctions à l’intérieur de l’agglomération, caractéristique plus qualitative que la seule appréciation des niveaux de densités, a aussi de lourdes conséquences sur les déplacements. « On ne peut pas attendre trop d’une politique de densification et de blocage des urbanisations futures si rien n’est fait pour répartir différemment les hommes et les activités ». C’est dans ce sens que sont souvent associées les notions de mixité à celle de densité, à l’image des règles d’occupation du sol établies dans certains pays (Plan ABC). Par ailleurs, quant à la décroissance de la densité de voitures en fonction de la distance au centre, elle risque, si la densification n’est pas organisée, de se traduire par une congestion routière accrue. Pour Breheny (1992), un modèle de ville compacte n’est pas nécessairement plus adapté à la protection de l’environnement, la densification peut être aussi nocive à l’environnement. Il serait donc avant tout nécessaire de coordonner politiques d’urbanisme et politiques de transport afin d’accompagner les éventuelles options de densification par un renforcement du réseau de transports en commun. De multiples solutions alternatives ont été proposées et expérimentées. Pour n’en donner que quelques exemples, on peut rappeler la réduction de l’offre de stationnement dans les villes suisses, l’interdiction de circuler certains jours pour certains véhicules à Bologne et Milan, l’interdiction de circuler dans le centre pour les non-résidents (entraînant parfois des effets pervers à proximité des zones concernées, Bonnel, 1998), ou les péages à l’entrée des centres urbains mis en place à Oslo puis récemment à Londres. Si les politiques destinées à limiter la place de l’automobile dans la ville sont en France moins répressives que dans d’autres pays, par exemple en Italie ou en Suisse (Fouchier, 1996 ; Bonnel, 1998), la France reste le pays de l’Union Européenne qui, à court et à moyen terme, attend le plus de retombées structurantes de l’investissement dans une politique des transports collectifs. La relance des Plans de Déplacements Urbains (PDU) apparaît ainsi comme l’élément moteur de la politique de limitation de l’automobile dans les villes. 

Les formes urbaines et l’accessibilité aux espaces verts

La question de l’impact du cadre bâti sur l’environnement des populations urbaines n’est pas perçue que du seul point de vue des nuisances écologiques même si cet aspect se présente, à Chapitre 1 – Enjeux contemporains d’un débat ancien et récurrent 50 terme, comme l’une des pierres d’achoppement du caractère « durable » des villes. Il est encore une contradiction souvent relevée par rapport aux exigences environnementales de la ville compacte. Il est également question, de manière plus générale, de cadre de vie, et à travers cette expression, de l’accessibilité et de la proximité des populations aux espaces verts. Breheny (1992) a surtout souligné la difficulté de maintenir l’accessibilité aux espaces verts dans la ville dense, alors que cette dernière exigence relèverait des principales aspirations contemporaines des populations urbaines. La densification, qui implique une moindre consommation d’espace, va à l’encontre des aspirations individuelles à vivre plus près de la nature. Cette question, qui oppose en partie protection des espaces naturels et place des espaces verts dans la ville, est parfois interprétée comme une manifestation de la tension sous-jacente à l’exigence conjointe d’accessibilité collective et individuelle des populations à la nature. J. Theys et C. Emelianoff (2001) vont dans ce sens en soulignant que le modèle de ville étalée, « incriminé au nom de la protection de l’environnement dans les années 1990, présente pourtant une morphologie qui répond aux aspirations des écologistes dans les années 1970 pour échapper à l’ « enfer urbain » et développer « la ville à la campagne » ». Cet apparent paradoxe tient selon eux aux tensions internes au projet écologiste, partagé entre un hédonisme individualiste et une défense plus collective de la cité. 3.2. Forme urbaine et « efficacité économique » Associé aux formes urbaines, le terme d’« efficacité économique» renvoie aussi bien à la question du coût de l’équipement en réseaux et en services des périphéries urbaines faiblement peuplées qu’à celle de l’incidence de l’agglomération plus ou moins forte des populations et des activités sur la production des richesses dans la ville – on parle parfois à ce sujet de « productivité urbaine » (Rousseau, 1998). L’analyse des conséquences économiques de l’étalement urbain est particulièrement complexe et suscite des hypothèses contradictoires. Si à l’échelon individuel, on reconnaît que l’étalement urbain induit pour les ménages résidant en périphérie des coûts de transport croissants qui peuvent aller pour les ménages les plus modestes jusqu’à léser leur mode de vie, on est loin d’avoir établi une relation claire entre la forme des villes et leur « efficacité » économique à l’échelon macro-économique.

 Les coûts publics de l’équipement des périphéries de faible densité

Les discours sur les conséquences économiques de l’étalement urbain renvoient pour une grande part à l’impact des formes urbaines, des densités et du type d’habitat sur les budgets publics locaux. On sait combien la répartition des zones bâties est étroitement articulée à l’architecture des réseaux (Dupuy, 1991). L’étalement urbain est associé à des coûts publics d’équipement élevés dans la mesure où il entraîne une extension des réseaux d’assainissement, de transport, d’approvisionnement en eau, en électricité, et que l’extension de la ville vers ses périphéries peut remettre en cause les économies d’échelle réalisées pour de nombreux services collectifs. La mise en œuvre d’options de planification urbaine telles que l’organisation des transports collectifs, qui nécessitent, pour être rentables, un niveau minimal de densité de population, en est par exemple rendue d’autant plus difficile. Dans le même temps, il existe une tension forte entre la prise en compte du coût de ces équipements et de ces services d’une part, et la nécessité d’autre part que chaque citoyen y ait égal accès, sachant que les zones périphériques sont en général moins bien desservies que les agglomérations centrales. Cet aspect du coût des densités a été partiellement traité dès les années 1960 ; les recherches pionnières en ce domaine ont été entreprises en Amérique du Nord (Real Estate Research Corporation – RERC, 1974) alors qu’elles restaient beaucoup moins engagées au niveau européen. D’après Camagni et al. (2001), la plupart de ces travaux ont convergé pour reconnaître que la densité du bâti était un déterminant fondamental des coûts généraux des collectivités, et que, de tous les modèles de périurbanisation évalués, c’est celui de l’étalement discontinu et de faible densité qui était le plus coûteux en termes de coûts publics et environnementaux. Si elle réapparaît dans les préoccupations actuelles autour de la problématique du renouvellement urbain et des économies réalisées lorsque les densités sont plus fortes, la question des coûts de la croissance périurbaine et de l’influence des densités de population sur ces coûts reste particulièrement ardue à quantifier. La collecte des sources, la multiplicité de facteurs à prendre en compte, la complexité de la notion de coût en aménagement (en raison d’effets d’échelle spatiale et temporelle), le calcul de l’imputation des charges pour des usagers n’étant pas forcément résidents, participent de la complexité des études empiriques  qui ont tenté de modéliser ces coûts (Fouchier, 2001). Sans compter que si la croissance périurbaine des villes est porteuse de coûts importants, elle représente aussi à court terme la source principale de développement des budgets locaux, à travers la perception de la taxe foncière et de la taxe professionnelle (Guengant, 1996). La difficulté et les limites d’une telle démarche ont été bien illustrées à partir de l’exemple de Rennes (Guengant, 1992) : le coût de l’aménagement des nouvelles zones constructibles, en dehors des équipements collectifs d’accompagnement, décroît sensiblement lorsque les densités augmentent, mais le coût global de l’urbanisation n’est pas lié de manière univoque aux caractéristiques de densité des communes. Et si relation il y a, elle va plutôt à contre-courant des idées admises sur le coût de l’étalement urbain : « la production des services publics locaux, d’infrastructure et de superstructure, connaîtrait apparemment des rendements d’échelle décroissants avec l’augmentation de la densité urbaine », la concentration urbaine accroissant en permanence les charges marginales d’aménagement des voies et réseaux structurant la ville. L’un des résultats les mieux établis concerne paradoxalement les centres, en montrant que le départ de ménages de l’agglomération vers les communes périurbaines a engendré « une forte régression de la fréquentation des équipements communaux spécialisés dans les zones de départ », la ville de Rennes ayant perdu entre 1975 et 1992 le quart des élèves scolarisés dans les écoles primaires.